Petrolio: la Regione Abruzzo approva una nuova legge sull’intesa

Il 28 ottobre scorso, il Consiglio regionale abruzzese ha approvato una delibera legislativa, che introduce un nuovo articolo alla legge n. 2/2008, recante “Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale”. Detto articolo stabilisce quanto segue: “Sulle opere per le quali è stata negata l’intesa, la soluzione per la quale è stata data la negazione sarà valutata e comparata entro sei mesi, di concerto con gli organi statali competenti e in ottemperanza al principio di leale collaborazione, con le soluzioni alternative elaborate dalla Regione al fine di scegliere la proposta che accolga nel modo più completo possibile le ragioni alla base della negazione e che abbia minore impatto ambientale e il più basso impatto sismico”.

Scopo della nuova legge è di trovare una soluzione alla spinosa questione del metanodotto e della centrale di compressione gas di Sulmona, dopo i falliti tentativi di bloccarne la realizzazione con due distinte leggi, impugnate dal Governo nazionale e dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 182/2013 e 119/2014.

Inutile illudersi: con molta probabilità il Governo Renzi impugnerà anche questa legge dinanzi alla Corte e la Corte, per la quarta volta, ne dichiarerà l’illegittimità.

Nel frattempo, però, la legge regionale sarà perfettamente applicabile; il punto è che la sua applicazione – al di là di ogni considerazione sulla sua legittimità – difficilmente potrà riguardare Sulmona.

Il nuovo articolo parla, infatti, di “opere per le quali è stata negata l'intesa”, senza tener conto del fatto che, dopo le due sentenze della Corte costituzionale che hanno dichiarato illegittima la legge n. 2/2008 nella parte in cui faceva riferimento ai gasdotti, agli oleodotti e alle centrali di compressione gas, è rimasto in piedi soltanto l’art. 1, che, però, fa riferimento alla ricerca e all’estrazione degli idrocarburi liquidi; non, dunque, al gas, né ai gasdotti e neppure alle centrali di compressione gas. 

Pertanto, delle due l’una: o deve ritenersi che la legge si applichi solo agli idrocarburi liquidi (nel qual caso non servirà a risolvere il problema  di Sulmona) oppure (perché possa servire a Sulmona) deve ritenersi che essa si applichi ad ogni opera – di qualsiasi tipo – rispetto alla quale la Regione, chiamata a stringere un accordo con lo Stato, abbia negato l’intesa.

Il che mi pare francamente troppo.

Enzo Di Salvatore

Non c’è pace per Sulmona (e per l’Abruzzo)

Il Governo ha impugnato oggi la legge della Regione Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14, con cui si è disposto quanto segue: “La localizzazione e la realizzazione di centrali di compressione a gas è consentita al di fuori delle aree sismiche classificate di prima categoria, ai sensi della vigente normativa statale, nel rispetto delle vigenti norme e procedure di legge, previo studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio”.

L’impugnativa arriva a poco meno di un mese dalla sentenza della Corte costituzionale, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge della Regione Abruzzo 19 giugno 2012, n. 28, che stabiliva: “1. Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 1 dell’art. 1, nel rilascio, da parte della Regione Abruzzo, dell’intesa ai sensi del comma 5 dell’art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, come integrato dal d.lgs. 27 dicembre 2004, n. 330, la localizzazione e la realizzazione di oleodotti e gasdotti che abbiano diametro superiore o uguale a 800 millimetri e lunghezza superiore a 40 km e di impianti termoelettrici e di compressione a gas naturale connessi agli stessi, è incompatibile nelle aree di cui alla lettera d), del comma 2, dell’art. 1 [aree sismiche classificate di prima categoria]. 2. Per la localizzazione e la realizzazione delle opere di cui al comma 1, ricadenti nelle aree di cui alla lettera d), del comma 2, dell’art. 1, la Regione nega l’intesa con lo Stato e si applicano le procedure di cui al comma 6 dell’art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. 3. La Regione nega, altresì, l’intesa qualora si tratti di opere in contrasto con il Piano regionale di Tutela della Qualità dell’Aria, approvato con Delib. C.R. n. 79/4 del 25 settembre 2007»”.

Di seguito il testo della delibera del Consiglio dei ministri:

“La legge Regione Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14, è censurabile relativamente alla norma contenuta nell’art. 2 , che inserisce l’art.1 ter alla l.r. 1° marzo 2008, n. 2 (localizzazione e realizzazione delle centrali di compressione a gas).

Tale norma testualmente recita: “La localizzazione e la realizzazione di centrali di compressione a gas è consentita al di fuori delle aree sismiche classificate di prima categoria, ai sensi della vigente normativa statale, nel rispetto delle vigenti norme e procedure di legge, previo studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio”.

La previsione regionale dunque subordina la localizzazione e la realizzazione di centrali di compressione a gas ad uno “studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio”.

La disciplina relativa alla localizzazione di impianti a gas rientra nella materia "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", assegnata dall’articolo 117, comma terzo della Costituzione, alla potestà legislativa concorrente Stato/Regioni.

Nell’esercizio della sua potestà legislativa, lo Stato ha fissato i principi fondamentali in materia di localizzazione di impianti energetici con la l. 23 agosto 2004, n. 239 (“Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”). Tale legge determina, altresì, quelle disposizioni per il settore energetico che contribuiscono a garantire la tutela della concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema al fine di assicurare l’unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati internazionali e della disciplina comunitaria.

L’art. 1, co. 4, di tale legge prevede che “Lo Stato e le regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono: (…) d) l’adeguatezza delle attività energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio nonché la distribuzione e la disponibilità di energia su tutto il territorio nazionale;” nonché “f) l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale (…)”.

L’art. 1, co. 3, l. n. 239/2004, inoltre, chiarisce che il conseguimento dei suddetti obiettivi generali di politica energetica è assicurato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione, dallo Stato, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dalle regioni e dagli enti locali. In particolare, secondo il co. 7 dello stesso articolo, spetta allo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, “l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti” (lettera g), e allo Stato “l’individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti” (co. 8, lett. b), n. 2).

Gli art. 29, co. 2, lett. g), D. Lgs. n. 112/98 e art. 52-quinquies D.P.R. 327/2001, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuiscono nella materia di cui si tratta un potere autorizzatorio allo Stato, riconoscendo quindi all’amministrazione statale “una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale” a fronte di esigenze di carattere unitario.

Il necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta interessate è attuato dal D.P.R. 327/2001 mediante quello strumento particolarmente efficace costituito dall’intesa in senso “forte”, la quale assicura una adeguata partecipazione di queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.

La disposizione regionale in esame, subordinando la realizzazione e la localizzazione di centrali di compressione a gas ad uno previo “studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio” detta una disciplina di dettaglio che finisce per porre limiti stringenti alla localizzazione di oleodotti e gasdotti di interesse nazionale e ne impedisce di fatto la realizzazione su larga scala. Pertanto, si pone in contrasto con i principi generali in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui all’art. 1, commi 3, 4, 7 e 8, della l. 239/2004, sopra brevemente richiamati, ed in violazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione.

Inoltre, la norma regionale in esame si pone in contrasto con l’art. 118 della Costituzione dal momento che interferisce indebitamente con l’esercizio di funzioni amministrative che il legislatore nazionale ha attribuito alla primaria competenza statale, e che attengono alla sicurezza dell’approvvigionamento. Gli art. 29, co. 2, lett. g), D. Lgs. n. 112/98 e art. 52-quinquies D.P.R. 327/2001, infatti, attribuiscono nelle attività inerenti la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia un potere autorizzatorio allo Stato. In particolare, l’art. 29 del D.Lgs. 112/1998 al comma 1 dispone che sono “conservate allo Stato le funzioni e i compiti concernenti l’elaborazione e la definizione degli obiettivi e delle linee della politica energetica nazionale, nonché l’adozione degli atti di indirizzo e coordinamento per una articolata programmazione energetica a livello regionale”. Al comma 2, lettera g), inoltre, si chiarisce che sono conservate allo Stato le funzioni concernenti “la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici (…) le altre reti di interesse nazionale di oleodotti e gasdotti”. La norma regionale censurata, dunque, si presenta invasiva rispetto alle funzioni amministrative che la legge riserva alla competenza statale.

La norma regionale in esame si pone altresì in contrasto con l’art. 117, co. 2, lettera m) della Costituzione (“determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”) in quanto, finendo per ostacolare lo sviluppo della rete dei gasdotti di interesse nazionale, e con essa l’efficiente erogazione di gas, può determinare l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali dei cittadini.

Inoltre, la disposizione è invasiva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza” di cui all’art. 117, co. 2, lettera h). L’intervento legislativo regionale, che è finalizzato a condizionare, finendo per impedire, la realizzazione di infrastrutture energetiche localizzate in aree sismiche, appare sorretta principalmente da ragioni di sicurezza consistenti, da un lato, nella volontà di limitare eventuali danni all’incolumità pubblica e al territorio che il danneggiamento dei gasdotti provocato da un sisma potrebbe causare, dall’altro, nel tentativo di ridurre lo stesso rischio sismico. Così facendo la norma regionale in esame invade un ambito materiale, quello dell’«ordine pubblico e della sicurezza» che la Costituzionale riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

La Corte Costituzionale, con la recentissima sentenza n. 182/2013, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme della legge della Regione Abruzzo n. 28 del 2012, che erano state impugnate dal Governo per motivi analoghi.

In particolare, la Corte nell’accogliere i motivi di impugnativa ha precisato che in materia di localizzazione di impianti di oleodotti e gasdotti le norme nazionali di settore (art. 1, commi 7, lettera g), e 8, lettera b), n. 2 della legge n. 239 del 2004 e art. 29, comma 2, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112), “hanno ridefinito, in modo unitario ed a livello nazionale, i procedimenti di localizzazione e realizzazione della rete di oleodotti e gasdotti, in base all’evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario, tanto più valevoli di fronte al rischio sismico.”.

Seppure, come affermato dalla Corte Costituzionale nella medesima sentenza “Tali esigenze unitarie, che si esprimono nelle richiamate norme statali, non possono far venir meno la necessità di un coinvolgimento delle regioni nei suddetti procedimenti. E’ proprio in questa prospettiva che questa Corte ha ravvisato nell’intesa lo strumento necessario ai fini dell’identificazione delle «linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» , la previsione di una valutazione unilaterale che prescinde dal coinvolgimento dello Stato “sottrae la scelta al confronto – viceversa necessario – tra Stato e Regione, pregiudica l’indefettibile principio dell’intesa e si pone in tal modo in contrasto con i principi fondamentali posti dall’art. 1, comma 7, lettera g), e comma 8, lettera b), n. 2, della legge n. 239 del 2004.”

Tanto si è premesso per evidenziare che l’art. 2 della l.r. n. 14/2013, che inserisce l’ art.1 ter nella l.r. 1° marzo 2008, n. 2 , introducendo una disciplina di dettaglio per la localizzazione di centrali di compressione a gas suscettibile di porre limiti stringenti alla stessa localizzazione di dette centrali di compressione, di interesse nazionale , finisce per impedirne la realizzazione su larga parte del territorio regionale, ponendosi così in contrasto con i principi fondamentali in materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia»contenute nelle sopra citate norme statali, in violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonché, con riferimento all’esercizio di funzioni amministrative che il legislatore nazionale ha attribuito alla primaria competenza statale , dell’art.118, primo comma, Cost . La norma regionale inoltre, per le ragioni sopra specificate, intervenendo in materie riconducibili a titoli di competenza esclusiva dello Stato quali l’ordine pubblico e la sicurezza, nonché la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale , viola l’articolo 117, secondo comma lettere h) ed m), Cost.

Per questi motivi la norma regionale deve essere impugnata ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione”.

Ombrina mare e il parere negativo della Regione

Che la Regione Abruzzo non abbia rilasciato il proprio parere sul progetto di Ombrina mare non dovrebbe sorprendere nessuno. Nel luglio dello scorso anno avevo osservato come la Regione Abruzzo non rilasci pareri almeno dal 2008. Che la Regione sostenga, però, che il Ministero dell’ambiente non le abbia mai formalmente chiesto di esprimersi su Ombrina mare sorprende e non poco. Vien da pensare: vuoi vedere che è dal 2008 che il Ministero non si cura di sapere cosa pensi la Regione sui progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale?

Ma se così fosse, nessun problema: ci sarebbe un motivo in più per ricorrere al Tar contro il decreto VIA una volta adottato.

Nell’assemblea pubblica organizzata dal WWF e tenutasi qualche giorno fa a Chieti il Presidente Chiodi si è impegnato pubblicamente a far di tutto per fermare il progetto della Medoilgas: parlare con quelli del Ministero, impugnare il Decreto VIA dinanzi al Tar, sostenere la presentazione di un progetto di legge che inasprisca i divieti per le attività petrolifere in mare, fino a portarli dalle attuali 12 miglia marine a 100/150 miglia (ed io che credevo che la sovranità dello Stato si arrestasse alle 12 miglia marine…).

Si apprende oggi dalla stampa che il Presidente Chiodi si è recato ieri presso il Ministero dello sviluppo economico e che in quella sede il Ministero ha acquisito il parere negativo della Regione. Un parere – si legge sui quotidiani – di cui il Ministero terrà senz’altro conto. Tanto da aver deciso di riaprire il procedimento e di approfondire la questione.

Ora, delle due l’una: o si pecca di ingenuità o si è fin troppo avveduti.

A fronte di una richiesta di parere da parte del Ministero, la Regione può assumere tre diverse posizioni: rilasciare un parere positivo, rilasciare un parere negativo, far finta di niente. In ogni caso, e cioè quale che sia la posizione assunta, il Ministero può comunque adottare il Decreto VIA. Il parere è infatti obbligatorio, ma non vincolante. Ma obbligatorio qui vuol dire: il Ministero deve comunque richiederlo. Dunque, le cose starebbero diversamente se – come sostiene la Regione – il Ministero non le avesse mai chiesto di esprimersi sul progetto di Ombrina mare. In questo caso il procedimento sarebbe illegittimo. E se la Regione avesse proposto ricorso al Tar avrebbe avuto ottime probabilità di vincere quel ricorso.

Vero è che la legge sul procedimento amministrativo stabilisce che non sia “annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. E però è altrettanto vero che, se la Regione avesse dimostrato davanti al Tar che il suo parere non fosse “privo di sostanza”, il Tar avrebbe accolto il ricorso e, quindi, annullato il Decreto. Un conto, infatti, è il mancato rilascio di un parere che non modifica nella sostanza l’esito del procedimento e che, pertanto, si riassume in una mera irregolarità dello stesso; un conto è il mancato rilascio di un parere che può modificare l’esito del procedimento e che, pertanto, costituisce motivo di invalidità dell’atto.

Ora, se il Ministero ha ritenuto di riaprire il procedimento sulla base del parere acquisito ieri dalla Regione, procedendo ad una nuova istruttoria, vuol dire che con il suo parere la Regione è stata in condizione di apportare qualche elemento di novità al procedimento: il suo parere potrebbe potenzialmente modificare il giudizio espresso nel Decreto VIA.

Ma se questo è vero, è, allora, altrettanto vero che vincere un ricorso davanti al Tar sarebbe stato per la Regione un gioco da ragazzi. Con il parere reso ieri, invece, la Regione ha finito ingenuamente per sanare l’illegittimità del procedimento. Il termine previsto dalla legge non è perentorio: l’importante è che esso sia arrivato (meglio detto: che sia stato richiesto) entro la conclusione del procedimento, ossia prima che il Decreto sia formalmente adottato.

A meno che, si intende, non si debba pensare che la richiesta del Ministero sia effettivamente pervenuta in Regione e che aver deciso di rendere tardivamente il parere sia stato solo un modo per evitare il giudizio dinanzi al Tar. Giacché: qualora il Ministero avesse davvero richiesto il parere alla Regione e la Regione per sua negligenza non l’avesse rilasciato, cosa si sarebbe potuto mai sostenere nel ricorso?

ENZO DI SALVATORE

La potestà regolamentare in Abruzzo secondo il Collegio regionale per le garanzie statutarie

L’art. 121 della Costituzione italiana aveva attribuito in capo al Consiglio regionale l’esercizio esclusivo della potestà legislativa e della potestà regolamentare. Tuttavia, in assenza di una disciplina che consentisse una approvazione dei regolamenti più snella e agevole rispetto a quella prevista per l’adozione delle leggi, i Consigli regionali finirono presto per ritenere non “conveniente” il ricorso alla potestà regolamentare. Tanto fu plateale il fenomeno che alcuni lo definirono come l’età dei “regolamenti dimenticati”. Così, detto potere transitò di fatto nelle mani delle Giunte regionali, le quali procedettero sovente all'adozione di atti formalmente amministrativi, ma dal contenuto sostanzialmente regolamentare.

In questo modo si aggirò il divieto posto in Costituzione.

La legge costituzionale n. 1 del 1999 ha modificato l’art. 121 della Costituzione, sopprimendo formalmente dalle attribuzioni del Consiglio regionale l’esercizio della potestà regolamentare. Ciò ha dato la stura ad una situazione di grave incertezza, posto che taluni hanno sostenuto che in ragione di questo si fosse determinato un automatico passaggio della potestà regolamentare in capo alla Giunta regionale.

Con la sentenza n. 131 del 2003, la Corte costituzionale ha però sciolto il problema, avendo sostenuto che la modifica apportata all’art. 121 Cost. non comportasse in nessun modo un automatico passaggio della potestà regolamentare dal Consiglio alla Giunta. Secondo il giudice costituzionale, ogni Regione avrebbe potuto liberamente disciplinare attraverso il suo Statuto l’attribuzione di detta competenza. Ma mentre ovunque si è finito per attribuire la potestà regolamentare in capo alla Giunta, in Abruzzo si è deciso di seguire una strada diversa: l’art. 13, comma 1, dello Statuto abruzzese del 2006 ha, infatti, conservato in capo al Consiglio l’esercizio della potestà regolamentare; in questo modo, anche il problema della natura giuridica delle deliberazioni adottate dalla Giunta (atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente regolamentari) è tornato a riproporsi. Questa scelta non è stata evidentemente particolarmente lungimirante. La dottrina maggioritaria ha infatti sottolineato come sia necessario mantenere distinte le due funzioni, lasciando al Consiglio solo quella legislativa e affidando quella regolamentare alla Giunta, in ragione dell’asserita appartenenza intrinseca dello strumento normativo secondario all’esecutivo regionale.

Lo scorso ottobre, 12 consiglieri regionali hanno chiesto al Collegio regionale per le garanzie statutarie di esprimersi circa la conformità di una deliberazione della Giunta regionale allo Statuto abruzzese (la deliberazione della Giunta recava “Indirizzi generali di gestione delle popolazioni di cinghiale e principi generali per la gestione delle popolazioni di cervo e caprioli”). Attraverso il loro ricorso, i richiedenti hanno sostenuto che detta deliberazione contrastasse con l’art. 13 dello Statuto regionale abruzzese, nel quale è previsto che “Il Consiglio regionale è l’organo della rappresentanza democratica della Regione; esercita la funzione legislativa e regolamentare, di indirizzo e programmazione; svolge attività ispettiva e di controllo; adempie ai compiti previsti dalla Costituzione italiana e dallo Statuto”. Anzi, a parere dei consiglieri, l’atto della Giunta si sarebbe posto in contrasto con lo Statuto, non solo in quanto “atto regolamentare generale ma, addirittura” perché avrebbe preteso di apportare “modifiche di carattere legislativo rispetto alla legge regionale 10/2004, in ciò invadendo chiaramente la competenza riservata al Consiglio regionale”.

Con parere n. 4, adottato il 19 ottobre scorso, il Collegio per le garanzie statutarie ha riconosciuto che la delibera della Giunta possiede evidente carattere regolamentare.

Nella sua decisione, il collegio per le garanzie statutarie si richiama ad un suo precedente parere (n. 2/2012), nonché ad una sentenza dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 9/2012).

Nel parere n. 2/2012 il Collegio ha avuto, infatti, modo di sottolineare che “Lo Statuto della Regione Abruzzo, differenziandosi da tutte le altre Regioni, ha riservato anche la funzione regolamentare al solo Consiglio, conferendo alla Giunta unicamente un potere di iniziativa in materia”. In detta occasione, esso ha ricordato come, secondo l’insegnamento della dottrina più autorevole, il regolamento si configuri quale atto normativo, idoneo, cioè, ad innovare all’ordinamento giuridico, attraverso disposizioni generali ed astratte; il che lo distinguerebbe da altri atti, che, sebbene generali ed astratti, risultino, però, privi del carattere della “novità” (es. bandi gara, concorsi, ecc.).

In questo modo, si sono respinte soluzioni ulteriori, come quelle volte a sottolineare la valenza politica del regolamento e cioè l’autonoma individuazione del fine da perseguire, che, di tutta evidenza, non è un carattere tipico dell’atto amministrativo generale. Allo stesso tempo, neppure risolutivo sarebbe il criterio dell’autoqualificazione dell’atto, ossia il fatto che esso risulti denominato “regolamento” (e, va aggiunto, la circostanza che esso sia emanato dal Presidente della Regione); se così fosse, infatti, ne seguirebbe l’attribuzione del carattere normativo a qualunque tipo di atto in modo arbitrario; e ciò in violazione dei caratteri tipici che detti atti devono possedere, nonché delle regole sulla produzione delle fonti del diritto.

Secondo il Collegio abruzzese, risolutiva sarebbe una decisione della adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 9/2012), con la quale, dopo essersi registrata una accentuazione del fenomeno della “fuga dal regolamento” (ossia l’utilizzo da parte degli esecutivi dello Stato e delle Regioni di atti formalmente amministrativi, ma a contenuto sostanzialmente regolamentare), si è escluso che la disciplina di una materia possa prescindere da quanto formalmente prescritto dalla legge n. 400 del 1988, che all’art. 17 reca una disciplina dei tipi di regolamento e del procedimento da seguire per l’adozione degli stessi.

Il Consiglio di Stato, dopo aver sottolineato che i caratteri della generalità e dell’astrattezza, che contraddistinguono l’atto normativo, “non possono e non devono essere intesi nel senso della applicabilità indifferenziata a ciascun soggetto dell’ordinamento, ma, più correttamente, come idoneità alla ripetizione nell’applicazione e come capacità di regolare una serie indefinita di casi”, ha precisato che si possa discorrere di atto normativo ove i destinatari siano indeterminabili sia a priori che a posteriori (quale conseguenza della generalità e dell’astrattezza dell’atto); e che, invece, si debba parlare di atto amministrativo generale laddove i destinatari dello stesso siano indeterminabili a priori, ma determinabili a posteriori, esaurendosi l’atto, in ragione della natura che gli è propria, in una vicenda determinata.

Risulta pacifico affermare, pertanto, che l’atto amministrativo generale, a differenza del regolamento, abbia come fine la regolazione di un caso specifico e che sia sprovvisto della attitudine ad innovare all’ordinamento giuridico.

Su queste basi, il Collegio regionale abruzzese per le garanzie statutarie ha concluso che la delibera della Giunta regionale abruzzese n. 605/2012 possieda tutti i requisiti ed i caratteri del regolamento, dal momento che si propone di disciplinare in modo accurato e specifico il prelievo venatorio degli ungulati, l’individuazione delle figure tecniche abilitate alla gestione degli ungulati, il contenuto del piano di gestione che le province sono tenute ad adottare, l’individuazione delle zone di caccia, le norme di sicurezza per la caccia collettiva e l’assegnazione di potere sanzionatorio alle province.

CARLO ALBERTO CIARALLI

Il riordino delle Province abruzzesi e la lenta agonia di Teramo

La proposta di riordino delle Province abruzzesi, avanzata dal Sindaco Brucchi nel corso dell’Assemblea tenutasi ieri presso la Sala polifunzionale della Provincia di Teramo, è stata largamente condivisa dai politici locali intervenuti all’incontro. Almeno questo è quanto riferisce la stampa quotidiana oggi. Di cosa si tratta? La ricetta sembra essere semplice: conservare intatte le Province di L’Aquila, Teramo e Chieti e trasformare Pescara in Città metropolitana. In questo modo, Pescara potrebbe tranquillamente cedere qualche suo Comune alla Provincia di Teramo (come ad esempio Penne) e Teramo acquisirebbe i requisiti minimi imposti dalla delibera del Governo del 20 luglio scorso: a) dimensione territoriale non inferiore a duemilacinquecento km quadrati; b) popolazione residente non inferiore a trecentocinquantamila. Una soluzione che, attraverso un taglia e cuci territoriale, finirebbe per accontentare tutti, giacché mentre quei requisiti non sarebbero necessari affinché Pescara possa costituirsi in Città metropolitana, per Teramo essi sarebbero fonte di “salvezza”. I numeri, infatti, parlano chiaro. La dimensione territoriale e la popolazione residente nelle quattro Province abruzzesi sono le seguenti: Pescara possiede 1.225 kmq e 323.184 abitanti; L’Aquila 5.034 kmq e 309.820 abitanti; Chieti 2.588 kmq e 397.123 abitanti; Teramo 1.948 kmq e 312.239 abitanti.

A mio parere, la proposta avanzata dal Sindaco Brucchi non può essere realizzata. Per due motivi: 1) Pescara non può costituirsi in Città metropolitana, in quanto le Città metropolitane sono istituite dal Parlamento e sono solo quelle elencate all’art. 18 della legge sulla “spending review”, ossia: Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria; 2) l’art. 17 della legge sulla “spending review” precisa che “il riordino deve essere effettuato nel rispetto dei requisiti minimi (…) determinati sulla base dei dati di dimensione territoriale e di popolazione, come esistenti alla data di adozione della deliberazione di cui al medesimo comma 2”. E cioè: al 20 luglio 2012, giorno in cui il Consiglio dei ministri ha, appunto, adottato la delibera con cui sono stati fissati i requisiti minimi. Questo vuol dire che, ai fini del riordino delle Province, il taglia e cuci territoriale è vietato e che l’accorpamento delle Province non può che avvenire in “blocco”. Circostanza, questa, del tutto trascurata da chi ieri ha preso parte all’incontro.

Se così è, resterebbe sul tappeto un’unica alternativa: 1) procedere al riordino delle Province abruzzesi, seguendo i criteri fissati dallo Stato; 2) agire in sede giurisdizionale.

1) Alla luce dei criteri fissati dalla legge dello Stato, il riordino delle Province abruzzesi comporterebbe in ogni caso la soppressione della Provincia di Teramo. Per Pescara, invece, il discorso è leggermente diverso, in quanto, qualora fosse accorpata a Chieti, diverrebbe comunque Capoluogo di Provincia, giacché la legge e la delibera del Governo stabiliscono a chiare lettere che “in esito al riordino (…) assume il ruolo di comune capoluogo delle singole province il comune già capoluogo delle province oggetto di riordino con maggior popolazione residente”.

2) Per la Provincia di Teramo, dunque, non c’è “salvezza”. A meno che – si intende – non decida di agire in sede giurisdizionale, impugnando la delibera del Consiglio dei ministri davanti al Tar (affinché poi questo sollevi la questione di legittimità della legge sulla “spending review” dinanzi alla Corte costituzionale) oppure non chieda al Consiglio delle Autonomie locali (Cal) di proporre alla Regione Abruzzo l’impugnazione in via principale dell’art. 17 della stessa legge sulla “spending review”. Soluzione, quest’ultima, non impossibile da praticare, posto che la Corte costituzionale, con sentenza n. 298 del 2009, ha affermato che “le regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della competenza legislativa regionale”.

ENZO DI SALVATORE

L’Abruzzo discute di riforme istituzionali e riflette poco sulle sue leggi

Le forze politiche abruzzesi ritengono che la questione delle riforme istituzionali costituisca un problema non più eludibile. La discussione ruota ormai da tempo intorno a due temi principali: la riforma del Consiglio e la riforma della legge elettorale. Quanto al primo, quasi tutti affermano che occorra ridurre l’attuale numero dei consiglieri regionali. Quanto al secondo, da più parti si sostiene che occorra innalzare la soglia di sbarramento (fino al 6% per le liste di coalizione), prevedendo possibilmente un collegio elettorale unico (come auspica Confindustria) ed anche un premio di maggioranza tutto da definire. Il dibattito, insomma, si concentra intorno all’organo Consiglio, non sull’attività che questo svolge. Eppure è proprio l’attività del Consiglio che meriterebbe una riflessione più approfondita. Certo, soggetto (Consiglio) e oggetto (attività) sono tra loro strettamente collegati. Ma non si vede in che modo dalla riforma del Consiglio e della legge elettorale possa scaturirne un sicuro beneficio per l’attività normativa della Regione.

Nel panorama della produzione legislativa regionale, l’Abruzzo risulta essere particolarmente attivo: nel solo 2010 il Consiglio ha varato ben 62 leggi; nel 2011 ne ha approvate 44. Questi dati, però, devono essere letti cum grano salis, in quanto di per sé potrebbero non voler dire niente. Essi non dicono niente anzitutto sulla qualità della legislazione, in quanto molte delle leggi approvate derivano da un autentico copia e incolla: si naviga su internet, si cerca nei siti istituzionali delle altre Regioni, si copia e incolla su un file di word la legge trovata e la si presenta sotto forma di progetto di legge in Consiglio. Un’operazione, insomma, che ciascuno di noi potrebbe comodamente effettuare da casa. In secondo luogo, occorrerebbe verificare attentamente quale sia il contenuto di quelle leggi. Molte di esse, infatti, sono “leggine” o “leggi-provvedimento”: la Regione interviene con legge su tutto, persino se si tratta di istituire la “Giornata degli Abruzzesi nel Mondo” o il “Concorso Remo Gaspari”. Del resto, non è un caso se ad una così alta produzione legislativa corrisponda un’attività regolamentare pari a zero. Secondo quanto stabilisce lo Statuto della Regione, la potestà regolamentare spetta in via esclusiva al Consiglio. Nel 2010, però, la Regione Abruzzo non ha varato un solo regolamento. Questo spiegherebbe, almeno in parte, come mai la Regione sia così produttiva in fatto di leggi. Non solo. Come mai persino la Giunta ricorra sempre più sovente a delibere “paranormative”.

C’è poi un’altra questione che in relazione all’attività legislativa regionale deve essere considerata. Dal 2003 ad oggi il Governo nazionale ha impugnato 37 leggi della Regione; dal canto suo, la Regione Abruzzo ha impugnato 7 leggi dello Stato. Nella Legislatura in corso, quella del governo Chiodi, il Governo ha impugnato ben 17 leggi regionali (solo tre nei mesi di gennaio e febbraio 2012), mentre la Regione Abruzzo ne ha impugnata solo una. Il che lascerebbe pensare o che le leggi dello Stato siano tutte, tranne una, perfettamente rispettose della Costituzione oppure che la Regione Abruzzo sia al riguardo particolarmente distratta. Ebbene, quale esito hanno avuto detti ricorsi? Mi limito qui a considerare il biennio 2010-2011. Nel 2010 la Corte si è pronunciata 6 volte: in due casi con ordinanza (posto che la Regione aveva nel frattempo modificato la legge impugnata) e negli altri quattro con sentenza. Le quattro sentenze hanno dichiarato tutte (almeno in parte) l’illegittimità delle leggi impugnate. Il dato che appare più curioso è che in nessuno dei 6 casi la Regione ha ritenuto di doversi difendere in giudizio. Nel 2011, invece, la Corte è intervenuta 7 volte: due con ordinanza e cinque con sentenza. Anche qui, le sentenze adottate hanno dichiarato tutte l’illegittimità costituzionale delle leggi impugnate. E per ben due volte la Regione ha rinunciato a difendersi in giudizio. Ricapitolando: nel solo biennio 2010-2011 si sono avute 9 pronunce di illegittimità costituzionale e per ben 8 volte nessuno ha difeso la legge della Regione Abruzzo dall’impugnazione del Governo nazionale. Ci sarebbe da chiedersi: il ricorso al copia-incolla, l’adozione di “leggine” e di “leggi-provvedimento”, l’approvazione di leggi poi dichiarate illegittime, la rinuncia all’impugnazione di leggi statali e soprattutto la rinuncia alla difesa delle leggi regionali dinanzi alla Corte significano davvero che la Regione Abruzzo tiene in alta considerazione il suo massimo consesso? Perché se così non fosse, anche il dibattito su quale riforma convenga al Consiglio potrebbe finire per essere un dettaglio parzialmente trascurabile.

ENZO DI SALVATORE

La Regione Abruzzo e le IPAB: quando ridurre la spesa pubblica ha un costo

Nella seduta del primo settembre scorso, il Consiglio dei ministri ha deciso di impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la legge n. 17/2011 della Regione Abruzzo. Con detta legge, approvata nel giugno di quest’anno, il Consiglio regionale si è proposto di riordinare il sistema delle IPAB (Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza), dando con ciò seguito a quanto richiesto dal Legislatore statale negli anni 2000 e 2001. In questo modo, si è stabilito che le oltre 100 IPAB abruzzesi dovessero estinguersi oppure trasformarsi in ASP (Aziende Pubbliche di Servizi alla persona) o anche in “soggetti aventi personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro”. Un obiettivo forse non del tutto incomprensibile, in quanto apertamente indirizzato a razionalizzare il settore dei servizi sociali e a ridurne la spesa pubblica. Il fatto singolare, però, è che nel suo ricorso il Governo sostiene che la legge della Regione violi i principi di coordinamento della finanza pubblica (la cui disciplina è dalla Costituzione riservata in via esclusiva allo Stato). Cioè, a dire: la legge della Regione, che ha per obiettivo il contenimento della spesa pubblica, si porrebbe in contrasto con i principi di contenimento della spesa pubblica.

In un’intervista rilasciata qualche giorno fa ad una emittente televisiva locale, l’Assessore regionale alle Politiche sociali Gatti ha, tuttavia, definito l’impugnazione del governo come “cautelativa” e solo relativa a “questioni di carattere tecnico”. Questa lettura della vicenda mi lascia piuttosto perplesso. Anzitutto perché l’impugnazione non ha in sé nulla di “cautelativo”, ma si configura come un autentico ricorso ai sensi dell’art. 127 della Costituzione. In secondo luogo, perché l’impugnazione non è sostenuta da censure di carattere “tecnico”, se con questa espressione si vuol intendere che la legge sia illegittima per vizi di forma o per trascurabili dettagli, che appassionano solo gli addetti ai lavori. La legge della Regione dispone, infatti: che le IPAB, in attesa di riordino, non possano procedere a nuove assunzioni … a meno che ciò non sia necessario; che le ASP, una volta costituite, siano tenute ad utilizzare il personale già in servizio presso le IPAB, senza possibilità di assumere altro personale … a meno che ciò non sia necessario; che qualora si debba procedere a nuove assunzioni, le ASP possano farlo “mediante specifiche selezioni” (con ciò violando non solo i principi di coordinamento della finanza pubblica, ma – secondo il Governo – anche il principio che impone che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si acceda mediante concorso pubblico, ex art. 97 della Costituzione); che al Presidente (nominato dalla Giunta regionale su proposta dell’Assessore alle Politiche sociali) e a ciascun componente del Consiglio di amministrazione dell’azienda sia corrisposta un’indennità annua lorda: per quanto concerne il Presidente, per un importo non superiore “al venti per cento dell’indennità base spettante ai Direttori Generali delle Aziende USL dell’Abruzzo”; per quanto riguarda i consiglieri, per un importo “pari al sessanta per cento di quella spettante al Presidente”.

Non proprio un dettaglio, come si vede. Soprattutto in considerazione del fatto che la legge dello Stato vuole che “la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione”, sia “onorifica” e che possa dar luogo solo al rimborso delle spese sostenute. O, tutt’al più, alla corresponsione di un gettone di presenza, che non superi i 30 euro a seduta giornaliera.

ENZO DI SALVATORE

Proposta di modifiche allo Statuto della Regione Abruzzo

Martedi 19 luglio 2011 il Consiglio regionale abruzzese discuterà le seguenti modifiche statutarie:

consigliere proponente SOSPIRI

Indice

Art. 1 (Modifica dell'articolo 17, comma 1, dello Statuto)

Art. 2 (Sostituzione dell'articolo 20, comma 1, dello Statuto)

Art. 3 (Modifica dell'articolo 21, comma 2, dello Statuto)

Art. 4 (Modifica dell'articolo 29, comma 4, dello Statuto)

Art. 5 (Sostituzione dell'articolo 33, comma 2, dello Statuto)

Art. 6 (Modifica dell'articolo 39, comma 2, dello Statuto)

Art. 7 (Sostituzione dell'articolo 40 dello Statuto)

Art. 8 (Sostituzione dell'articolo 85, comma 2, dello Statuto)

Art. 9 (Sostituzione dell'articolo 86 dello Statuto)

Art. 1

(Modifica dell'articolo 17, comma 1, dello Statuto)

1. Al comma 1 dell'articolo 17 dello Statuto le parole "una settimana" sono sostituite dalle seguenti: "dieci giorni".

Art. 2

(Sostituzione dell'articolo 20, comma 1, dello Statuto)

1. Il comma 1 dell'articolo 20 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"1. Il Consiglio ha autonomia organizzativa, amministrativa, contabile e patrimoniale, che esercita a norma dello Statuto, delle leggi e dei regolamenti adottati sulla base dei principi fissati dalla legge.".

Art. 3

(Modifica dell'articolo 21, comma 2, dello Statuto)

1. Al comma 2 dell'articolo 21 dello Statuto sono aggiunte, in fine, le parole: "sulla base dei principi fissati dalla legge".

Art. 4

(Modifica dell'articolo 29, comma 4, dello Statuto)

1. Al comma 4 dell'articolo 29 dello Statuto sono aggiunte, in fine, le parole "secondo i casi e le modalità disciplinati dal Regolamento".

Art. 5

(Sostituzione dell'articolo 33, comma 2, dello Statuto)

1. Il comma 2 dell'articolo 33 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"2. Il procedimento redigente non può essere utilizzato per l'esame dei progetti di legge relativi alla modifica dello Statuto, alla legge elettorale, alla legge comunitaria regionale, alla legge di approvazione del bilancio, del rendiconto e alla legge finanziaria.".

Art. 6

(Modifica dell'articolo 39, comma 2, dello Statuto)

1. Al comma 2 dell'articolo 39 dello Statuto le parole "la promulgazione" sono sostituite dalle seguenti: "l'emanazione".

Art. 7

(Sostituzione dell'articolo 40 dello Statuto)

1. L'articolo 40 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"Art. 40

La qualità delle norme e i Testi unici

1. I testi normativi della Regione sono improntati a principi di chiarezza e semplicità di formulazione e al rispetto delle regole fissate dalla legge sulla qualità della normazione.

2. La legge di cui al comma 1 può prevedere, per materie determinate ed omogenee, la redazione di Testi unici regionali, fissando termini, principi e criteri direttivi.

3. I Testi unici compilativi sono approvati dal Consiglio con la sola votazione finale.

4. I Testi unici possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso.

5. La legge di cui al comma 1 e i regolamenti interni, del Consiglio e della Giunta, stabiliscono gli obblighi volti a garantire la qualità delle fonti normative e le modalità di formazione, approvazione e mantenimento dei testi unici.".

Art. 8

(Sostituzione dell'articolo 85, comma 2, dello Statuto)

1. Il comma 2 dell'articolo 85 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"2. Il Consiglio regionale ed il Consiglio delle Autonomie locali possono nominare rispettivamente un Componente della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti. In sede di prima attuazione, ove il Consiglio delle Autonomie locali non sia ancora costituito, può provvedere il Presidente del Consiglio regionale su indicazione delle Associazioni rappresentative dei Comuni, delle Province a livello regionale.".

Art. 9

(Sostituzione dell'articolo 86 dello Statuto)

1. L'articolo 86 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"Art. 86

L'indizione delle elezioni e l'amministrazione straordinaria della Regione

1. Nel caso in cui lo scioglimento del Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta avvenga per atti contrari alla Costituzione, per gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale l'amministrazione straordinaria della Regione è regolata dal decreto di cui all'art. 126, primo comma, della Costituzione che determina anche i termini per l'indizione delle elezioni.

2. Nei casi di annullamento delle elezioni, la Giunta regionale indice le nuove elezioni entro tre mesi, provvede all'ordinaria amministrazione di propria competenza e agli atti improrogabili da sottoporre a ratifica del nuovo Consiglio.

3. Al di fuori delle ipotesi contemplate dai commi 1 e 2, nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della legislatura:

a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità;

b) le funzioni del Presidente e della Giunta regionale sono prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della Regione limitatamente all'ordinaria amministrazione e agli atti indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e dimissioni volontarie del Presidente della Regione, le sue funzioni sono esercitate dal Vicepresidente.

4. Nei casi di cui al comma 3 le nuove elezioni sono indette entro tre mesi secondo le modalità definite dalla legge elettorale.".