L’Unione fa la forza: i piccoli Comuni e la sfida del Patto di stabilità

Per i cinefili “Patto con la morte” è semplicemente un film di Stephen Becker; per i Comuni è sinonimo di un altro Patto: quello di stabilità interno. Introdotto con legge n. 448 del 1998 (art. 28) al fine di responsabilizzare finanziariamente i vari livelli di governo, esso escludeva dall’ambito soggettivo i piccoli Comuni. Questa situazione, però, è ora mutata. Secondo l’art. 25, comma 6, del d.l. n. 1/2012, infatti, dal 2013 sottoposti ai vincoli del patto non saranno solo le Province ed i Comuni con più di 5000 abitanti, ma anche i Comuni con più di 1001 abitanti. A partire dal 2014, invece, cesserà la premialità, da sempre prevista, per le Unioni di Comuni. L’art. 16, comma 1, del d.l. n. 138/2011, estende la disciplina del Patto alle Unioni costituite da enti con meno di 1000 abitanti. Da un’attenta lettura di quest’ultima disposizione emerge un’incongruenza, se non un vero e proprio vacuum normativo. I Comuni con più di 1001 abitanti potrebbero evitare l’incudine del Patto di stabilità delegando all’Unione di Comuni l’esercizio congiunto di alcune funzioni, in conformità all’art. 32 TUEL. Così facendo, la soggezione al Patto sarebbe circoscritta alle funzioni non trasferite. Lo stesso discorso non può essere svolto, invece, per i Comuni con meno di 1000 abitanti, i quali, dal 2014, non saranno incentivati ad unirsi, nonostante siano i principali beneficiari potenziali della disciplina prevista dall’art. 32 TUEL. Neanche la circolare n. 5/2012 del 14 febbraio della Ragioneria dello Stato, deputata a dettare i criteri interpretativi per l’applicazione della disciplina pattizia, ha fugato i dubbi nutriti in proposito.

L’idea di questo intervento è nata pensando al mio Comune di residenza. A parere di chi scrive, Casalnuovo Monterotaro, Casalvecchio di Puglia e Castelnuovo della Daunia, potrebbero pensare di dare nuova linfa alla propria organizzazione ridisegnando la loro struttura in un’ottica unitaria, sulla base di quanto affermato in un recente convegno dal dirigente toscano Izzi, secondo cui “il Comune come lo conosciamo oggi non ci sarà più”. L’istituzione dell’Unione, però, consiste in un vero e proprio processo di trasformazione culturale, non privo di ostacoli. In primo luogo, nonostante si viva nell’era della globalizzazione, il virus del campanilismo non è ancora debellato (c.d. "paradigma dell’identità"). In secondo luogo, non sempre l’opinione pubblica è in grado di dare un giudizio completo ("limbo del consenso"), soprattutto per il ricorso a canali comunicativi poco apprezzati dalla popolazione ("Mismatching comunicativo").

Le Unioni di Comuni mostrano molti elementi di comunanza, soprattutto con riferimento alle funzioni delegate. Queste ultime, e le relative risorse, sono definite dallo Statuto, approvato dai Consigli dei Comuni partecipanti, ai sensi dell’art. 32 TUEL. L’obiettivo di ogni singola Unione dovrebbe essere quello di “omogeneizzare verso l’alto i servizi forniti alla popolazione” [Bolgherini]. Per fare ciò, i singoli Comuni rinunciano a fette di competenze in favore dell’ente sovracomunale, che garantirà l’omogeneità dei servizi su tutto il territorio, in termini procedurali, di costi e di offerta. Dall’analisi di alcuni Statuti di Unioni, queste sono le principali funzioni oggetto di gestione congiunta: le attività istituzionali e di segreteria; l’Ufficio per le relazioni col pubblico; la tutela legale; i servizi demografici; i servizi cimiteriali; il personale; le entrate tributarie e i servizi fiscali; gli appalti e i contratti di lavori, servizi e forniture; i servizi statistici, informativi e di e-governament; la polizia municipale; la viabilità, la circolazione e i servizi connessi; la gestione del territorio (catasto, gestione e manutenzione del verde pubblico, vigilanza e controllo antisismico, ecc.); i servizi tecnici, urbanistica ed edilizia; lo sviluppo economico; lo sportello unico delle attività produttive; i servizi sociali; le politiche abitative e le funzioni comunali in materia di edilizia residenziale pubblica; i servizi scolastici; la cultura, il turismo e le attività ricreative; l’agricoltura e l’ambiente; la difesa idrogeologica del territorio; la gestione e la valorizzazione del patrimonio forestale.

Sembrerebbe tutto facile, ma non è così. Quanto alla costituzione di un corpo di polizia municipale (rectius: dell’Unione), le difficoltà attengono essenzialmente alla dipendenza dei vigili urbani dai sindaci. Per esempio, l’Unione Terre di Castelli ha optato per una funzione mista creando un corpo unico di vigili, con presidi in ogni Comune. Non meno complicato è il trasferimento dei servizi demografici. Infatti, molte competenze sono proprie dello Stato e vengono svolte dal Sindaco in qualità di ufficiale civile: non sono delegabili. Last but not least, il trasferimento del personale. Senza dubbio, rappresenta l’elemento fondamentale per l’efficacia dell’Unione, e per la sua durata, sebbene un fattore determinante sia rappresentato dal numero dei Comuni facenti parte dell’Unione. Nel caso prospettato per i Comuni di Casalnuovo Monterotaro, Casalvecchio di Puglia e Castelnuovo della Daunia, potrebbe verificarsi l’effetto contrario. Il numero esiguo di Comuni potrebbe essere sinonimo di precarietà dell’Unione, il cui fallimento renderebbe problematica la ricollocazione dei dipendenti. Il discorso sarebbe diverso se l’Unione si estendesse anche agli altri comuni contermini. È opportuno ricordare, però, che nella quasi totalità dei casi, il trasferimento del personale ha portato ad una riduzione dello stesso e dei relativi costi, ma anche ad un miglioramento qualitativo della struttura amministrativa e burocratica.

Per concludere vorrei tornare al punto di partenza. Il ricorso all’Unione di Comuni potrebbe essere la strada da seguire per quei Comuni con più di 1000 abitanti, finora mai soggetti al Patto di stabilità interno. Sia chiaro, questo suggerimento non è rivolto ad eludere la norma, ma ha obiettivi più lungimiranti. Nonostante il Patto sia stato violato da una piccola percentuale di enti, la riduzione del debito pubblico è stata piuttosto contenuta. Questo dimostra la miopia o la “stupidità” del Patto. La colpa non è del Patto, ma del Legislatore. A tal proposito, la decisione di dar vita ad un soggetto intercomunale deve essere vista come una sfida d’efficienza, al fine di ottenere risultati migliori rispetto a quelli che si otterrebbero se ci limitasse a rispettare il Patto. La sopravvivenza di alcuni piccoli Comuni, e cioè la maggior parte di quelli italiani, passa dalla capacità di sapersi innovare. Il Patto è un rimedio agli errori del passato, l’innovazione è la sfida per il futuro.

NICOLA PISCIAVINO

L’Abruzzo discute di riforme istituzionali e riflette poco sulle sue leggi

Le forze politiche abruzzesi ritengono che la questione delle riforme istituzionali costituisca un problema non più eludibile. La discussione ruota ormai da tempo intorno a due temi principali: la riforma del Consiglio e la riforma della legge elettorale. Quanto al primo, quasi tutti affermano che occorra ridurre l’attuale numero dei consiglieri regionali. Quanto al secondo, da più parti si sostiene che occorra innalzare la soglia di sbarramento (fino al 6% per le liste di coalizione), prevedendo possibilmente un collegio elettorale unico (come auspica Confindustria) ed anche un premio di maggioranza tutto da definire. Il dibattito, insomma, si concentra intorno all’organo Consiglio, non sull’attività che questo svolge. Eppure è proprio l’attività del Consiglio che meriterebbe una riflessione più approfondita. Certo, soggetto (Consiglio) e oggetto (attività) sono tra loro strettamente collegati. Ma non si vede in che modo dalla riforma del Consiglio e della legge elettorale possa scaturirne un sicuro beneficio per l’attività normativa della Regione.

Nel panorama della produzione legislativa regionale, l’Abruzzo risulta essere particolarmente attivo: nel solo 2010 il Consiglio ha varato ben 62 leggi; nel 2011 ne ha approvate 44. Questi dati, però, devono essere letti cum grano salis, in quanto di per sé potrebbero non voler dire niente. Essi non dicono niente anzitutto sulla qualità della legislazione, in quanto molte delle leggi approvate derivano da un autentico copia e incolla: si naviga su internet, si cerca nei siti istituzionali delle altre Regioni, si copia e incolla su un file di word la legge trovata e la si presenta sotto forma di progetto di legge in Consiglio. Un’operazione, insomma, che ciascuno di noi potrebbe comodamente effettuare da casa. In secondo luogo, occorrerebbe verificare attentamente quale sia il contenuto di quelle leggi. Molte di esse, infatti, sono “leggine” o “leggi-provvedimento”: la Regione interviene con legge su tutto, persino se si tratta di istituire la “Giornata degli Abruzzesi nel Mondo” o il “Concorso Remo Gaspari”. Del resto, non è un caso se ad una così alta produzione legislativa corrisponda un’attività regolamentare pari a zero. Secondo quanto stabilisce lo Statuto della Regione, la potestà regolamentare spetta in via esclusiva al Consiglio. Nel 2010, però, la Regione Abruzzo non ha varato un solo regolamento. Questo spiegherebbe, almeno in parte, come mai la Regione sia così produttiva in fatto di leggi. Non solo. Come mai persino la Giunta ricorra sempre più sovente a delibere “paranormative”.

C’è poi un’altra questione che in relazione all’attività legislativa regionale deve essere considerata. Dal 2003 ad oggi il Governo nazionale ha impugnato 37 leggi della Regione; dal canto suo, la Regione Abruzzo ha impugnato 7 leggi dello Stato. Nella Legislatura in corso, quella del governo Chiodi, il Governo ha impugnato ben 17 leggi regionali (solo tre nei mesi di gennaio e febbraio 2012), mentre la Regione Abruzzo ne ha impugnata solo una. Il che lascerebbe pensare o che le leggi dello Stato siano tutte, tranne una, perfettamente rispettose della Costituzione oppure che la Regione Abruzzo sia al riguardo particolarmente distratta. Ebbene, quale esito hanno avuto detti ricorsi? Mi limito qui a considerare il biennio 2010-2011. Nel 2010 la Corte si è pronunciata 6 volte: in due casi con ordinanza (posto che la Regione aveva nel frattempo modificato la legge impugnata) e negli altri quattro con sentenza. Le quattro sentenze hanno dichiarato tutte (almeno in parte) l’illegittimità delle leggi impugnate. Il dato che appare più curioso è che in nessuno dei 6 casi la Regione ha ritenuto di doversi difendere in giudizio. Nel 2011, invece, la Corte è intervenuta 7 volte: due con ordinanza e cinque con sentenza. Anche qui, le sentenze adottate hanno dichiarato tutte l’illegittimità costituzionale delle leggi impugnate. E per ben due volte la Regione ha rinunciato a difendersi in giudizio. Ricapitolando: nel solo biennio 2010-2011 si sono avute 9 pronunce di illegittimità costituzionale e per ben 8 volte nessuno ha difeso la legge della Regione Abruzzo dall’impugnazione del Governo nazionale. Ci sarebbe da chiedersi: il ricorso al copia-incolla, l’adozione di “leggine” e di “leggi-provvedimento”, l’approvazione di leggi poi dichiarate illegittime, la rinuncia all’impugnazione di leggi statali e soprattutto la rinuncia alla difesa delle leggi regionali dinanzi alla Corte significano davvero che la Regione Abruzzo tiene in alta considerazione il suo massimo consesso? Perché se così non fosse, anche il dibattito su quale riforma convenga al Consiglio potrebbe finire per essere un dettaglio parzialmente trascurabile.

ENZO DI SALVATORE

Pasolini e i "No Tav"

Il giovane manifestante “No Tav”, che irride con frasi colme di disprezzo il giovane carabiniere inerme, ha evocato in taluni il ricordo dei tristi fatti di Valle Giulia e le parole che Pasolini pronunciò allora contro gli universitari in difesa dei celerini. Questo parallelo, che firme più o meno autorevoli del giornalismo italiano hanno ritenuto con convinzione di poter tracciare, risulta, a mio parere, del tutto superficiale. Non si tratta ovviamente di sapere quel che oggi avrebbe pensato Pasolini dei fatti di Val di Susa. Si tratta di sapere, invece, se quella analisi sociologica possa estendersi immutata agli scontri in atto.

A Valle Giulia, nel 1968, la contrapposizione tra studenti e poliziotti portava Pasolini a scrivere di “lotta di classe”. Una lotta che finì per mostrare il lato più inconsapevole della condizione vissuta dai protagonisti di quegli accadimenti: gli universitari, borghesi e figli di papà, da un lato; i poliziotti, non-borghesi e figli di operai e contadini, dall’altro. Due classi distinte, separate l’una dall’altra. Meglio detto. Una classe e una non-classe divise da una distanza sociale irriducibile: quella che lottava (gli studenti universitari figli della borghesia) e quella che non ha mai lottato (i poliziotti figli di operai e contadini). Vorrei essere più preciso. Nel caso del proletariato, della lotta dei padri non ne hanno beneficiato ideologicamente i figli-poliziotti; nel caso del sottoproletariato, della mancata lotta ideologica ne hanno “beneficiato” tutti gli altri: contadini da sempre, essi non hanno mai costituito una vera “classe” e già l’utilizzo del sostantivo “sottoproletariato” starebbe a provarlo. Sarebbe mai venuto in mente a qualcuno di definire la classe degli operai come classe della sottoborghesia?

Ora, a me pare che in Val di Susa non vi sia alcun “frammento di lotta di classe”. Chi leggesse con onestà lo scontro tra i "No Tav" e le forze dell’ordine con gli occhi di Pasolini arriverebbe alle seguenti conclusioni: che tra i "No Tav" non vi sono solo studenti universitari, ma anche impiegati, operai, contadini, disoccupati; che gli studenti universitari del 2012 non sono quelli del 1968, in quanto essi sono per lo più figli di impiegati, di operai, di contadini, di disoccupati ed anche figli di carabinieri e di poliziotti; che tra le forze dell’ordine vi sono figli di impiegati, di operai, di contadini, di disoccupati ed anche figli di carabinieri e di poliziotti. Se, dunque, nel 2012 di “classe” si vuole ancora parlare, deve parlarsi di medesima “non-classe”. Una “non-classe” che, da qualunque parte la si osservi, non ha “facce di figli di papà”. Gli universitari del ’68, i figli della borghesia di allora, non sono a Val di Susa. Quindi sarebbe vano cercarli lì. Essi sono altrove, magari a decidere che la Tav, costi quel che costi, comunque si farà.

ENZO DI SALVATORE