Ancora su petrolio, Regioni e "Sblocca-Italia"

 I dubbi di legittimità dell’art. 38 del decreto sblocca-Italia (come modificato rispetto alla versione originaria) che potrebbero essere fatti valere dalla Regione dinanzi alla Corte costituzionale sono (almeno) due. Entrambi si ricollegano all’idea che, nonostante la (discutibile) qualificazione ex se effettuata dal decreto della strategicità di ogni attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e di stoccaggio sotterraneo di gas naturale, che giustificherebbe l’attrazione di ogni potestà decisionale in capo allo Stato, l’esercizio della competenza legislativa e amministrativa dello Stato debba darsi sempre nel rispetto del principio di leale collaborazione ossia garantendo che gli Enti territoriali possano effettivamente partecipare ai procedimenti destinati a concludersi con il rilascio di un titolo abilitativo.

Il primo dubbio di legittimità concerne il nuovo comma 1-bis dell’art. 38 ove si stabilisce che “il Ministro dello sviluppo economico con proprio decreto, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le attività di cui al comma 1”, ossia “le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale” (per conseguenza: anche la localizzazione delle aree dove sorgeranno gli impianti relativi). Questo dubbio si pone sia nel caso in cui la disposizione venga ricondotta alla materia energetica, sia nel caso in cui venga ricondotta alla materia “governo del territorio” (la Corte costituzionale ha precisato che la materia “governo del territorio” comprende tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività). In entrambi i casi, infatti, trattandosi di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni, la disciplina del piano delle aree è destinata ad esaurirsi in ambito statale (la legge dello Stato, da un lato; il decreto ministeriale, dall’altro), senza che le Regioni (e gli Enti locali) siano in alcun modo coinvolti; neppure attraverso la Conferenza Stato-Regioni o attraverso la Conferenza unificata.

D’altra parte, al fine di escludere radicalmente ogni intervento dei livelli territoriali nell’uno e nell’altro caso, non potrebbe sostenersi che quella specifica disciplina del piano si giustifichi con l’esigenza di “garantire la sicurezza degli approvvigionamenti del Paese” e che, pertanto, essa vada ricondotta alla competenza esclusiva dello Stato sui “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.

Con la sentenza n. 383 del 2005, e in relazione alla legge n. 239 del 2004 di disciplina del settore energetico, il giudice costituzionale, ha, infatti, chiarito che “improprio è il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., poiché il potere di predeterminare eventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materie che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione può essere invocato solo «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso non è utilizzabile «al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali»” (cfr. anche la sentenza n. 285 del 2005).

Il secondo dubbio di legittimità – che potrebbe essere fatto valere dinanzi alla Corte dalla Regione – riguarda la mancata partecipazione degli Enti locali ai procedimenti amministrativi. La legge n. 239 del 2004 aveva riconosciuto agli Enti locali il diritto di partecipare ai procedimenti amministrativi finalizzati al rilascio di un titolo minerario; successivamente, la legge n. 99 del 2009 ha limitato questo diritto al procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione per il pozzo esplorativo e per la costruzione degli impianti e delle infrastrutture connesse alle attività di perforazione; ora il decreto-legge n. 133/2014 estromette completamente gli Enti locali dalla partecipazione ad ogni tipo di procedimento. E ciò si porrebbe in contrasto con l’art. 118 Cost., che disciplina l’esercizio delle funzioni amministrative, in quanto, alla luce dell’orientamento del giudice costituzionale, l’esercizio di tali funzioni da parte dello Stato può ritenersi legittimo solo in quanto si assicuri “la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, (attraverso) adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli organi centrali” (Corte costituzionale, sentenza n. 6 del 2004; v. anche sentenza n. 303 del 2003 e sentenza n. 383 del 2005).

I Comuni, tuttavia, non possono impugnare direttamente la legge di conversione dinanzi alla Corte costituzionale (cfr. ancora la sentenza n. 303 del 2003).

Questo non toglie, però, che il ricorso possa essere promosso dalle Regioni: mentre, infatti, con la sentenza n. 196 del 2004 (in tema di condono edilizio) la Corte aveva ammesso che la Regione potesse impugnare una legge o di un atto avente forza di legge dello Stato lesivi della competenza degli Enti locali solo in quanto vi fosse stata una stretta connessione con la lesione della competenza regionale, dopo la sentenza n. 298 del 2009 la Corte ha riconosciuto alle Regioni la possibilità di censurare la legge statale anche per la violazione delle attribuzioni degli Enti locali “indipendentemente dalla prospettazione della violazione della competenza legislativa regionale”.

Enzo Di Salvatore 

Non c’è pace per Sulmona (e per l’Abruzzo)

Il Governo ha impugnato oggi la legge della Regione Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14, con cui si è disposto quanto segue: “La localizzazione e la realizzazione di centrali di compressione a gas è consentita al di fuori delle aree sismiche classificate di prima categoria, ai sensi della vigente normativa statale, nel rispetto delle vigenti norme e procedure di legge, previo studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio”.

L’impugnativa arriva a poco meno di un mese dalla sentenza della Corte costituzionale, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge della Regione Abruzzo 19 giugno 2012, n. 28, che stabiliva: “1. Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 1 dell’art. 1, nel rilascio, da parte della Regione Abruzzo, dell’intesa ai sensi del comma 5 dell’art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, come integrato dal d.lgs. 27 dicembre 2004, n. 330, la localizzazione e la realizzazione di oleodotti e gasdotti che abbiano diametro superiore o uguale a 800 millimetri e lunghezza superiore a 40 km e di impianti termoelettrici e di compressione a gas naturale connessi agli stessi, è incompatibile nelle aree di cui alla lettera d), del comma 2, dell’art. 1 [aree sismiche classificate di prima categoria]. 2. Per la localizzazione e la realizzazione delle opere di cui al comma 1, ricadenti nelle aree di cui alla lettera d), del comma 2, dell’art. 1, la Regione nega l’intesa con lo Stato e si applicano le procedure di cui al comma 6 dell’art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. 3. La Regione nega, altresì, l’intesa qualora si tratti di opere in contrasto con il Piano regionale di Tutela della Qualità dell’Aria, approvato con Delib. C.R. n. 79/4 del 25 settembre 2007»”.

Di seguito il testo della delibera del Consiglio dei ministri:

“La legge Regione Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14, è censurabile relativamente alla norma contenuta nell’art. 2 , che inserisce l’art.1 ter alla l.r. 1° marzo 2008, n. 2 (localizzazione e realizzazione delle centrali di compressione a gas).

Tale norma testualmente recita: “La localizzazione e la realizzazione di centrali di compressione a gas è consentita al di fuori delle aree sismiche classificate di prima categoria, ai sensi della vigente normativa statale, nel rispetto delle vigenti norme e procedure di legge, previo studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio”.

La previsione regionale dunque subordina la localizzazione e la realizzazione di centrali di compressione a gas ad uno “studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio”.

La disciplina relativa alla localizzazione di impianti a gas rientra nella materia "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", assegnata dall’articolo 117, comma terzo della Costituzione, alla potestà legislativa concorrente Stato/Regioni.

Nell’esercizio della sua potestà legislativa, lo Stato ha fissato i principi fondamentali in materia di localizzazione di impianti energetici con la l. 23 agosto 2004, n. 239 (“Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”). Tale legge determina, altresì, quelle disposizioni per il settore energetico che contribuiscono a garantire la tutela della concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema al fine di assicurare l’unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati internazionali e della disciplina comunitaria.

L’art. 1, co. 4, di tale legge prevede che “Lo Stato e le regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono: (…) d) l’adeguatezza delle attività energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio nonché la distribuzione e la disponibilità di energia su tutto il territorio nazionale;” nonché “f) l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale (…)”.

L’art. 1, co. 3, l. n. 239/2004, inoltre, chiarisce che il conseguimento dei suddetti obiettivi generali di politica energetica è assicurato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione, dallo Stato, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dalle regioni e dagli enti locali. In particolare, secondo il co. 7 dello stesso articolo, spetta allo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, “l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti” (lettera g), e allo Stato “l’individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti” (co. 8, lett. b), n. 2).

Gli art. 29, co. 2, lett. g), D. Lgs. n. 112/98 e art. 52-quinquies D.P.R. 327/2001, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuiscono nella materia di cui si tratta un potere autorizzatorio allo Stato, riconoscendo quindi all’amministrazione statale “una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale” a fronte di esigenze di carattere unitario.

Il necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta interessate è attuato dal D.P.R. 327/2001 mediante quello strumento particolarmente efficace costituito dall’intesa in senso “forte”, la quale assicura una adeguata partecipazione di queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.

La disposizione regionale in esame, subordinando la realizzazione e la localizzazione di centrali di compressione a gas ad uno previo “studio particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio” detta una disciplina di dettaglio che finisce per porre limiti stringenti alla localizzazione di oleodotti e gasdotti di interesse nazionale e ne impedisce di fatto la realizzazione su larga scala. Pertanto, si pone in contrasto con i principi generali in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui all’art. 1, commi 3, 4, 7 e 8, della l. 239/2004, sopra brevemente richiamati, ed in violazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione.

Inoltre, la norma regionale in esame si pone in contrasto con l’art. 118 della Costituzione dal momento che interferisce indebitamente con l’esercizio di funzioni amministrative che il legislatore nazionale ha attribuito alla primaria competenza statale, e che attengono alla sicurezza dell’approvvigionamento. Gli art. 29, co. 2, lett. g), D. Lgs. n. 112/98 e art. 52-quinquies D.P.R. 327/2001, infatti, attribuiscono nelle attività inerenti la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia un potere autorizzatorio allo Stato. In particolare, l’art. 29 del D.Lgs. 112/1998 al comma 1 dispone che sono “conservate allo Stato le funzioni e i compiti concernenti l’elaborazione e la definizione degli obiettivi e delle linee della politica energetica nazionale, nonché l’adozione degli atti di indirizzo e coordinamento per una articolata programmazione energetica a livello regionale”. Al comma 2, lettera g), inoltre, si chiarisce che sono conservate allo Stato le funzioni concernenti “la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici (…) le altre reti di interesse nazionale di oleodotti e gasdotti”. La norma regionale censurata, dunque, si presenta invasiva rispetto alle funzioni amministrative che la legge riserva alla competenza statale.

La norma regionale in esame si pone altresì in contrasto con l’art. 117, co. 2, lettera m) della Costituzione (“determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”) in quanto, finendo per ostacolare lo sviluppo della rete dei gasdotti di interesse nazionale, e con essa l’efficiente erogazione di gas, può determinare l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali dei cittadini.

Inoltre, la disposizione è invasiva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza” di cui all’art. 117, co. 2, lettera h). L’intervento legislativo regionale, che è finalizzato a condizionare, finendo per impedire, la realizzazione di infrastrutture energetiche localizzate in aree sismiche, appare sorretta principalmente da ragioni di sicurezza consistenti, da un lato, nella volontà di limitare eventuali danni all’incolumità pubblica e al territorio che il danneggiamento dei gasdotti provocato da un sisma potrebbe causare, dall’altro, nel tentativo di ridurre lo stesso rischio sismico. Così facendo la norma regionale in esame invade un ambito materiale, quello dell’«ordine pubblico e della sicurezza» che la Costituzionale riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

La Corte Costituzionale, con la recentissima sentenza n. 182/2013, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme della legge della Regione Abruzzo n. 28 del 2012, che erano state impugnate dal Governo per motivi analoghi.

In particolare, la Corte nell’accogliere i motivi di impugnativa ha precisato che in materia di localizzazione di impianti di oleodotti e gasdotti le norme nazionali di settore (art. 1, commi 7, lettera g), e 8, lettera b), n. 2 della legge n. 239 del 2004 e art. 29, comma 2, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112), “hanno ridefinito, in modo unitario ed a livello nazionale, i procedimenti di localizzazione e realizzazione della rete di oleodotti e gasdotti, in base all’evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario, tanto più valevoli di fronte al rischio sismico.”.

Seppure, come affermato dalla Corte Costituzionale nella medesima sentenza “Tali esigenze unitarie, che si esprimono nelle richiamate norme statali, non possono far venir meno la necessità di un coinvolgimento delle regioni nei suddetti procedimenti. E’ proprio in questa prospettiva che questa Corte ha ravvisato nell’intesa lo strumento necessario ai fini dell’identificazione delle «linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» , la previsione di una valutazione unilaterale che prescinde dal coinvolgimento dello Stato “sottrae la scelta al confronto – viceversa necessario – tra Stato e Regione, pregiudica l’indefettibile principio dell’intesa e si pone in tal modo in contrasto con i principi fondamentali posti dall’art. 1, comma 7, lettera g), e comma 8, lettera b), n. 2, della legge n. 239 del 2004.”

Tanto si è premesso per evidenziare che l’art. 2 della l.r. n. 14/2013, che inserisce l’ art.1 ter nella l.r. 1° marzo 2008, n. 2 , introducendo una disciplina di dettaglio per la localizzazione di centrali di compressione a gas suscettibile di porre limiti stringenti alla stessa localizzazione di dette centrali di compressione, di interesse nazionale , finisce per impedirne la realizzazione su larga parte del territorio regionale, ponendosi così in contrasto con i principi fondamentali in materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia»contenute nelle sopra citate norme statali, in violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonché, con riferimento all’esercizio di funzioni amministrative che il legislatore nazionale ha attribuito alla primaria competenza statale , dell’art.118, primo comma, Cost . La norma regionale inoltre, per le ragioni sopra specificate, intervenendo in materie riconducibili a titoli di competenza esclusiva dello Stato quali l’ordine pubblico e la sicurezza, nonché la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale , viola l’articolo 117, secondo comma lettere h) ed m), Cost.

Per questi motivi la norma regionale deve essere impugnata ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione”.

Il “decreto del fare” e gli ex zuccherifici

La Regione Veneto aveva impugnato dinanzi alla Corte costituzionale l’art. 29 del decreto-legge n. 5 del 2012 (convertito in legge con modificazioni), nella parte in cui – relativamente ai progetti di riconversione del “comparto bieticolo saccarifero” – autorizzava il Comitato interministeriale (composto da diversi ministri: ambiente, lavoro, attività produttive, ecc.) ad adottare “norme idonee nel quadro delle competenze amministrative regionali atte a garantire l’esecutività dei progetti” di riconversione presentati dalle imprese saccarifere e a nominare, nei casi di particolare necessità, “un commissario ad acta per l’attuazione degli accordi definiti in sede regionale con coordinamento del Comitato interministeriale”.

Con sent. 62/2013, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità del decreto-legge, nella parte in cui prevede che il potere sostitutivo sia esercitato ricorrendo ad un commissario ad acta, nominato dal Comitato interministeriale. Secondo la Corte, questo tipo di potere sostitutivo “non risponde ai requisiti richiesti dall’art. 120 Cost.”.

Ora, il “decreto del fare” ha modificato l’art. 29 del decreto legge n. 5 del 2012, prevedendo, da un lato, che i progetti di riconversione del comparto bieticolo saccarifero rivestono non più “carattere di interesse nazionale”, ma “carattere di interesse strategico” e, dall’altro, che, al fine di garantire l’attuazione dei progetti di riconversione, il Comitato, in caso di necessità, nomini un Commissario ad acta per l’esecuzione “degli accordi per la riconversione industriale sottoscritti con il coordinamento del Comitato interministeriale”. Questa disciplina è di dubbia legittimità:

1) la previsione del Commissario ad acta da parte del “decreto del fare” viola il giudicato della Corte costituzionale, in quanto reintroduce nell’ordinamento una disposizione dichiarata illegittima dalla Corte;

2) la disciplina della riconversione del comparto bieticolo saccariferio – come posta dal comma 1 dell’art. 29 nella versione che discende da decreto del fare – è presumibilmente illegittima e questo lo si ricava indirettamente dalla stessa sentenza della Corte, ove si dice, appunto, che la questione tocca la materia “agricoltura” riservata alla competenza delle Regioni. Secondo la Corte, l’attrazione in capo allo Stato della competenza in materia di “agricoltura” resterebbe giustificata soltanto a certe condizioni (“valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato proporzionata”, “non affetta da irragionevolezza”: sentenza n. 303/2003). Aver sostituito “interesse nazionale” con “interesse strategico” non sembra, dunque, sufficiente a giustificare l’attrazione della competenza regionale in capo allo Stato. Inoltre, se la Corte non ha dichiarato illegittimo il comma 1 dell’art. 29 è solo in quanto la Regione Veneto aveva posto il problema in relazione alla previsione del Commissario ad acta e non già perché quel comma non fosse di per sé incostituzionale.

ENZO DI SALVATORE

La Basilicata, il petrolio e la Corte costituzionale

Con l’art. 37 della legge n. 16 del 2012 la Regione Basilicata aveva stabilito che, a partire da quel momento, non avrebbe più rilasciato alcuna intesa con lo Stato per il conferimento di nuovi titoli minerari in ordine alla prospezione, alla ricerca e alla coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi[1]. Il Governo aveva, però, impugnato quella legge dinanzi alla Corte costituzionale, sostenendo che l’art. 37 violasse la Costituzione in più parti. Lese, a suo parere, erano: la competenza dello Stato sull’energia, sul governo del territorio e sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni; il principio di leale collaborazione (tra lo Stato e la Regione); il rispetto dei vincoli che derivano dal diritto dell’Unione europea; la libertà di iniziativa economica (e i principi di ragionevolezza e proporzionalità che sempre devono accompagnare le limitazioni di tale libertà). Di contro, la difesa della Regione aveva sostenuto di “non comprendere” come mai il rifiuto fosse legittimo se reso “caso per caso” in via amministrativa e illegittimo, invece, se manifestato con legge, utilizzando, cioè, “uno strumento espressivo di una maggiore rappresentatività democratica”: il problema, a suo dire, toccava solo la forma e non la sostanza di quel rifiuto.

Con la sentenza n. 117/2013, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 37 della legge lucana. Nessuna meraviglia: che fosse illegittima lo si era detto da subito[2].

Questo però non toglie che il ragionamento seguito dal giudice costituzionale sia non del tutto svolto e a tratti nebuloso.

Nella sua stringatissima pronuncia (mezza pagina appena), la Corte afferma che l’art. 37 della legge “ricade sia nell’ambito della competenza legislativa «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», che in quello del «governo del territorio»” ovvero entro due diverse materie di competenza legislativa “concorrente” (in base alla quale lo Stato è competente a stabilire i principi fondamentali della materia e la Regione ad adottare la normativa di dettaglio).

In ragione del fatto che l’energia e il governo del territorio siano materie di competenza “concorrente”, la Corte valuta la scelta espressa dal Parlamento nella legge n. 239 del 2004 come del tutto “ragionevole”. Ragionevole, in altri termini, sarebbe la previsione contenuta in quella legge, ove le “determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria” sono affidate allo Stato, il quale, con riferimento alla sola terraferma, le adotta “di intesa con le regioni”.

In questo modo – prosegue la Corte – “il legislatore statale ha preso atto dell’interferenza di competenze di Stato e Regioni ed ha individuato lo strumento per risolvere i possibili conflitti nell’atto maggiormente espressivo del principio di leale collaborazione. Questa Corte ha affermato la necessità dell’intesa con riferimento alla stessa normativa statale che viene in rilievo nel presente giudizio, che si deve intendere implicitamente richiamata in tutte le disposizioni legislative sul medesimo oggetto (sent. 383 del 2005)”. Conclusione: “la preventiva e generalizzata previsione legislativa di diniego di intesa vanifica la bilateralità della relativa procedura, che deve sempre trovare sviluppo nei casi concreti, e si pone in simmetrica corrispondenza con le norme che hanno introdotto la «drastica previsione» della forza decisiva della volontà di una sola parte – sia essa, di volta in volta, lo Stato, la Regione o la Provincia autonoma – ritenute costituzionalmente illegittime da questa Corte con giurisprudenza costante”.

Mi limito ad alcune breve considerazioni:

1) Secondo la Corte la questione tocca due materie: l’energia e il governo del territorio.

Non è questa la sede per spiegare più a fondo perché – a rigore – le attività di “prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi” non ricadano affatto entro la materia dell’energia: questo è quello che afferma la legge dello Stato (legge n. 239 del 2004), non quello che dispone la Carta costituzionale, che considera come materia concorrente unicamente le attività di “produzione, trasporto e distribuzione dell’energia” [3].

Osservo che la materia “governo del territorio” esula dal problema portato all’attenzione della Corte, posto che detta materia ha riguardo all’edilizia e all’urbanistica. In quanto tale, essa avrebbe immediato rilievo solo se il diniego al rilascio dell’intesa riguardasse anche l’insediamento degli impianti petroliferi (per es. le raffinerie); ma in questo caso l’art. 37 – nonostante si richiami espressamente alla materia “governo del territorio” – afferma che il rifiuto al rilascio dell’intesa concerne le attività considerate “dall’art. 1, comma 7, lettera n), della legge 23 agosto 2004, n. 239” ovvero le “determinazioni” in ordine alla prospezione, alla ricerca e alla coltivazione degli idrocarburi. D’altra parte, le “infrastrutture” e gli “insediamenti strategici” sono considerati dalla legge dello Stato nella lettera i) e non nella lettera n) del comma 7 dell’art. 1; e, del resto, una disciplina più particolareggiata degli impianti è posta nei commi da 77 a 82 sexies, come introdotti dalla legge n. 99 del 2009.

Ad ogni modo, anche a voler sostenere che persino le determinazioni delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi siano in condizione di coinvolgere la materia “governo del territorio”, occorrerebbe ammettere che, proprio sulla scorta della stessa giurisprudenza costituzionale, il criterio da seguire sia quello della prevalenza della materia (v. ad es. sentenze n. 278 e n. 331 del 2010); e qui a prevalere – sempre secondo l’impostazione che del problema ormai si dà – è appunto l’energia.

2) La Corte ritiene “ragionevole” la soluzione adottata dalla legge dello Stato e perfettamente coerente con il quadro costituzionale. Ma questa soluzione si riassume di fatto nell’espropriazione della competenza regionale tutta a vantaggio dello Stato. Cosa resta, infatti, nelle mani della Regione? Solo la possibilità di stringere un’intesa con lo Stato. Qui non è in discussione – sia chiaro – l’esito cui perviene la Corte (l’illegittimità della previsione legislativa del diniego da parte della Regione Basilicata), ma il presupposto (non esplicitato) in base al quale la disciplina costituzionale della competenza concorrente si riassumerebbe ormai in una contrazione della competenza legislativa della Regione.

3) In un passaggio della sentenza la Corte afferma che la necessità del raggiungimento dell’intesa si deve intendere “come implicitamente richiamata in tutte le disposizioni legislative sul medesimo oggetto”. Cosa vuol dire questo? Che il rilascio di qualsiasi titolo – come disciplinato dai commi 77-82 sexies sopra richiamati – deve essere sempre preceduto da un’intesa con la Regione?

4) L’art. 37 della legge lucana si pone in aperto contrasto con la ratio stessa del principio di leale collaborazione. Su questo non ci piove. E la Corte aggiunge che tale principio “impone il rispetto, caso per caso, di una procedura articolata, tale da assicurare lo svolgimento di reiterate trattative”. Domanda: e se non si perviene ad alcun accordo? Ricordo che il decreto sviluppo del 2012, poi convertito in legge dal Parlamento, ha stabilito che in caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa previsti dall’art. 1, comma 7, della legge n. 239 del 2004, il Governo procederà comunque al rilascio del titolo[4]. Ora, attraverso il richiamo alla sentenza n. 383 del 2005 – effettuato dalla Corte nella pronuncia che qui si commenta – sembrerebbe che il giudice costituzionale voglia confermare quanto a suo tempo sostenuto, e cioè che nel caso di reiterate trattative lo Stato non potrebbe far da sé: competente a risolvere il problema potrebbe essere lo stesso giudice costituzionale in sede di conflitto di attribuzione.

ENZO DI SALVATORE

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[1] Art. 37: “1. La Regione Basilicata nell’esercizio delle proprie competenze in materia di governo del territorio ed al fine di assicurare processi di sviluppo sostenibile, a far data dall’entrata in vigore della presente norma non rilascerà l’intesa, prevista dall’art. 1, comma 7, lettera n), della legge 23 agosto 2004, n. 239, di cui all’accordo del 24 aprile 2001, al conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi. 2. Le disposizioni della presente norma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in corso per il rilascio dell’intesa sul conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi. 3. Sono fatte salve le intese relative a titoli minerari in essere”.

[2] V. E. Di Salvatore, La Basilicata dice no al petrolio: una legge inutile e illegittima (2 agosto 2012), ripubblicato ora in Id., Ambiente fragile, Galaad Edizioni, Giulianova, 2013, p.127 ss.

[3] Su questo – con cui si intende anche modificare l’opinione espressa in precedenti scritti – rinvio il lettore ad un lavoro di prossima pubblicazione dal titolo La Regione Siciliana e il problema della competenza legislativa sugli idrocarburi.

[4] Questa previsione legislativa è stata impugnata dalla Regione Basilicata dinanzi alla Corte costituzionale (cfr. La Regione Basilicata contro lo Stato (3 ottobre 2012), in Ambiente fragile, cit., 130 ss.). Vedremo quel che stabilirà la Corte.

L’Ilva di Taranto, il diritto europeo e la “tirannia” dei diritti

Con la sentenza n. 85/2013 la Corte costituzionale ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Gip e dal Tribunale di Taranto sul caso Ilva. Una pronuncia densa, complessa, che si concentra su ben 17 parametri di legittimità evocati dai giudici a quibus e che non può essere sintetizzata in poche righe.

Il mio intervento vuole avere ad oggetto unicamente due questioni.

1) La prima questione concerne la supposta (poi negata dalla Corte) violazione del diritto europeo da parte del decreto “Salva-Ilva”: in specie, del principio di precauzione e del principio “chi inquina paga”. La Corte dichiara inammissibile la questione perché il diritto europeo sarebbe stato dal giudice rimettente “genericamente evocato”, ossia senza che egli abbia dato conto di quali disposizioni sarebbero state lese. Anzi – è la Corte a sostenerlo –  senza che abbia tenuto in concreta considerazione la specifica produzione normativa del diritto europeo in materia siderurgica.

D’accordo. La questione della lesione del diritto europeo è genericamente evocata. Ma visto che è la stessa Corte a tirare in ballo il diritto europeo e, segnatamente, la direttiva 2010/75/UE (richiamata, peraltro, dallo stesso decreto “Salva-Ilva”), mi preme qui ricordare che quella direttiva contiene una disposizione che dice: “Laddove la violazione delle condizioni di autorizzazione presenti un pericolo immediato per la salute umana o minacci di provocare ripercussioni serie ed immediate sull’ambiente e sino a che la conformità non venga ripristinata … è sospeso l’esercizio dell’installazione …”. Vero è che la direttiva non è stata ancora attuata nel nostro ordinamento (e, da questo punto di vista, l’Italia è inadempiente, in quanto avrebbe dovuto farlo entro il 7 gennaio 2013!), ma è pur vero che quella previsione risulterebbe direttamente applicabile (e a maggior ragione lo è in quanto il termine per la sua attuazione è ampiamente scaduto!); essa, in altri termini, andrebbe comunque rispettata, a prescindere dal comportamento dello Stato: diversamente, l’obiettivo della direttiva verrebbe vanificato. D’altra parte, non si può pensare che la prescrizione sulla sospensione delle attività in caso di pericolo per la salute funzioni solo qualora l’attività siderurgica non sia conforme alle condizioni dettate dell’AIA. Che quelle attività debbano essere sospese lo si ricava dalla ratio di quella stessa previsione: suo scopo è la tutela incondizionata della salute e dell’ambiente.

Del resto, la direttiva 2008/1/CE, che viene richiamata nella sentenza poco più avanti, stabilisce che gli Stati membri “prendono le disposizioni necessarie affinché le autorità competenti garantiscano che l’impianto sia gestito in modo che … non si verifichino fenomeni di inquinamento significativi”. Ergo: se l’inquinamento è significativo, e cioè se da esso ne derivi un pericolo immediato per la salute umana o una minaccia seria ed immediata sull’ambiente, la produzione va fermata.

2) La seconda questione riguarda il c.d. bilanciamento dei diritti che risultano coinvolti nel caso Ilva. La parte costituita (e cioè la società Ilva) ha sostenuto che “sarebbe erronea la pretesa che i diritti in questione siano insuscettibili di qualunque bilanciamento, così dando vita ad una gerarchia tra i valori della quale non vi sarebbe traccia in Costituzione” (punto 3.2.4. del Ritenuto in fatto) e che spetterebbe al Legislatore procedere ad un contemperamento dei diversi diritti in gioco (punto 14.2. del Ritenuto in fatto; in senso adesivo anche l’Avvocatura dello Stato: punto 13.2.4. del Ritenuto in fatto): da un lato, vi sarebbe, dunque, “il diritto alla prosecuzione dell’attività produttiva”, corollario della libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) (libertà evocata sia dal giudice a quo (punto 1.4.4. del Ritenuto in fatto), sia dalla parte costituita (punto 14.2. del Ritenuto in fatto), dall’altro, il diritto alla salute e all’ambiente salubre (art. 32 Cost.).

La Corte, che aderisce all’idea che il bilanciamento sia stato effettuato attraverso la combinazione di due atti (il decreto-legge e l’AIA “riesaminata”), considera in detto bilanciamento il diritto al lavoro e il diritto alla salute, ma non la libertà di iniziativa economica privata! Al punto 9 del Considerato in diritto si legge infatti: “La ratio della disciplina censurata consiste nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all’ambiente salubre, e al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso”. Dunque: non salute versus iniziativa economica privata, ma salute versus lavoro!

A questa conclusione la Corte approda muovendo dal seguente postulato: “Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona. Per le ragioni esposte, non si può condividere l’assunto del rimettente giudice per le indagini preliminari, secondo cui l’aggettivo «fondamentale», contenuto nell’art. 32 Cost., sarebbe rivelatore di un «carattere preminente» del diritto alla salute rispetto a tutti i diritti della persona. Né la definizione data da questa Corte dell’ambiente e della salute come «valori primari» (sentenza n. 365 del 1993, citata dal rimettente) implica una “rigida” gerarchia tra diritti fondamentali. La Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. La qualificazione come “primari” dei valori dell’ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale”.

Personalmente non ho mai capito in che cosa consista questo bilanciamento tra diritti, posto che, a mio modo di vedere, il bilanciamento non è mai tale, ma è solo un modo per consegnare nelle mani del Legislatore la possibilità di esprimere un giudizio di soccombenza o di prevalenza dell’un diritto rispetto all’altro.

Il ragionamento che la Corte imbastisce sulla “tirannia” dei diritti a me pare fuori luogo ed evoca, in tutta evidenza, il noto dibattito filosofico sulla “tirannia” dei “valori”, incentrato sulla constatazione di come un “valore” – per l’adesione cieca che richiede – possieda in sé una ovvia attitudine a porsi come “tiranno” rispetto ad un altro di segno contrario. In questa prospettiva, mentre Nicolai Hartmann (1926) ha sostenuto che detta “tirannia” potesse essere evitata attraverso una sintesi materiale ed oggettiva di tutti i valori, Carl Schmitt (1960) ha sottolineato, invece, come il “pensare per valori” (una “logica immanente” a cui “nessuno può dunque sfuggire”) sia altro dalla sua “realizzazione”, in quanto questa si concreterebbe sempre in un atto di “imposizione” e di trasformazione della “nostra terra in un inferno”.

Ora, questo ragionamento non può essere esteso – come fa la Corte – al piano dei diritti, in quanto i diritti sono posti e vanno interpretati per quel che sono (ossia: per quel che devono essere). Questo vuol dire che un diritto può benissimo avere preminenza su un altro, senza che questa preminenza debba essere qualificata come “tirannica”: è l’ordinamento giuridico che assegna a ciascun diritto il suo posto nel sistema, che disegna per esso una certa struttura, che prevede per esso certuni limiti o taluni “vantaggi”. Il giudizio di prevalenza, che, per restare al linguaggio della Corte, renderebbe “tiranno” un diritto rispetto all’altro, è in molti casi già risolto dalla Carta costituzionale. Quando la Costituzione dice che l’iniziativa economica privata è libera, ma che non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana non ci sta forse dicendo che la sicurezza o la dignità umana hanno preminenza sul diritto alla prosecuzione dell’attività produttiva? La libertà di iniziativa economica privata è dalla Costituzione considerata in contrapposizione alla dignità umana; quindi non si può neppure affermare – come invece fa la Corte – che tutti i diritti costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona.

La Corte dice che il bilanciamento tra contrapposti diritti in gioco (il “punto di equilibrio”) è effettuato ragionevolmente dal decreto-legge e dall’AIA, in quanto la prosecuzione dell’attività produttiva è autorizzata per un tempo non superiore a 36 mesi nel rispetto delle prescrizioni impartite con una autorizzazione integrata ambientale (AIA) rilasciata in sede di riesame, al fine di assicurare la più adeguata tutela dell’ambiente e della salute secondo le migliori tecniche possibili. Ma qui – anche a voler per un momento prescindere dalle soluzioni offerte dalla Carta costituzionale – ci sarebbe da chiedersi: è davvero possibile pensare che il diritto alla salute sia suscettibile di bilanciamento? o è da ritenere, invece, che quel punto di equilibrio non si riassuma, di fatto, in una prevalenza di un diritto su un altro? Il diritto alla salute o è tutelato o non lo è! Come è possibile affermare che esista solo un “nucleo essenziale” del diritto alla salute che non può essere sacrificato? Resto a quello che scrive il giudice di Taranto nella sua ordinanza: “una lesione siffatta sarebbe già stata irrimediabilmente recata alla popolazione di Taranto e soprattutto ai bambini di quella Comunità”.

ENZO DI SALVATORE

La scongiurata elusione dell’esito referendario sull’affidamento diretto dei servizi pubblici locali

1. La sentenza n. 199/2012, adottata dalla Corte costituzionale il 20 luglio scorso, presenta molteplici aspetti di interesse e verrà probabilmente ricordata per aver evitato che il legislatore eludesse il risultato del referendum tenutosi il 12 e 13 giugno 2011. Tuttavia, ciò che interessa sottolineare in queste brevi note non è il risultato ottenutosi con questa decisione, bensì la via che si è seguita per giungervi, che – occorre sottolinearlo sin da subito – è stata quella del giudizio in via principale, nell’ambito del quale le Regioni sarebbero limitate quanto ai parametri di costituzionalità invocabili. Per poter andare oltre, occorre preliminarmente riepilogare in breve i fatti che hanno condotto alla sentenza in parola.

Nelle date su indicate, il corpo elettorale si pronunciava nel senso dell’abrogazione dell’art. 23-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, il quale limitava fortemente le ipotesi di affidamento diretto dei servizi pubblici locali. A soli 23 giorni dall’esito della consultazione referendaria, veniva emanato il d.l. n. 138/2011 (poi convertito, con modificazioni, dalla legge 14 dicembre 2011, n. 148), che all’art. 4 recava l’ “adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dell’Unione europea”. Nonostante la rubrica, la ratio ispiratrice della normativa era assolutamente analoga a quella dell’abrogato art. 23-bis del d.l. n. 112/2008. L’elusione dell’esito referendario ha, dunque, indotto diverse Regioni a proporre impugnazione avverso la nuova regolazione dell’affidamento dei servizi pubblici locali; impugnazione, che la Corte ha accolto con la sentenza in commento, in quanto ha condiviso le censure regionali secondo cui la norma impugnata avrebbe nella sostanza riprodotto la norma oggetto dell’abrogazione referendaria. Anzi, la Corte ha ritenuto che la nuova normativa “rende ancor più remota l’ipotesi dell’affidamento diretto dei servizi” ed, inoltre, “riproduce, ora nei principi, ora testualmente, talune disposizioni contenute nell’abrogato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008”.

2. Si è detto in apertura che ciò che interessa commentare in questa sede non è tanto l’esito cui la Corte è arrivata – che, peraltro, sia detto per inciso, è apprezzabile – quanto la via processuale con cui vi è giunta. La questione, infatti, è arrivata all’attenzione della Corte costituzionale mediante alcuni ricorsi regionali, che hanno dato avvio ad un giudizio in via principale, ed è stata risolta sulla base dell’art. 75 Cost. (Considerato in diritto, 5.2.3.: “Deve essere pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 del d.l. n. 138 del 201, (…), per violazione dell’art. 75 Cost.”). Tuttavia, è ben noto che, secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza costituzionale, le Regioni possano agire in via principale solo per dedurre la lesione delle proprie competenze costituzionalmente garantite e non, invece, invocando come parametro norme costituzionali estranee al Titolo V della Costituzione, a meno che la violazione di quest’ultime non ridondi anche in una violazione del riparto delle competenze. Nonostante balzi immediatamente all’evidenza che l’art. 75 della Costituzione, che disciplina il referendum abrogativo, non attiene al riparto delle competenze, la Corte ha ritenuto la questione di legittimità costituzionale comunque ammissibile.

Invero, il Giudice delle leggi, richiamato il proprio indirizzo giurisprudenziale, ritiene che le condizioni di ammissibilità delle censure sono soddisfatte, perché “le ricorrenti assumono che, con l’abrogazione dell’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, che riduceva le possibilità di affidamenti diretti dei servizi pubblici locali, con conseguente delimitazione degli ambiti di competenza legislativa residuale delle Regioni e regolamentare degli enti locali, le competenze regionali e degli enti locali nel settore dei servizi pubblici locali si sono riespanse. (…) Pertanto, la reintroduzione da parte del legislatore statale della medesima disciplina oggetto dell’abrogazione referendaria (…), ledendo la volontà popolare espressa attraverso la consultazione referendaria, avrebbe determinato anche una potenziale lesione delle richiamate sfere di competenza sia delle Regioni che degli enti locali”.

L’argomentazione costituisce chiaramente un “artificio”, con cui la Corte evita di dover dichiarare inammissibile la censura proposta, riuscendo a giungere ad una pronuncia di merito che tuteli l’esito referendario. E, per dimostrare che si tratta effettivamente di un (utile) “artificio”, basta richiamare alla mente la sent. n. 325 del 2010. Lì la Corte si pronunciava propria sulla legittimità costituzionale  dell’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 (poi abrogato dal referendum e ora sostanzialmente ripreso dalla nuova normativa oggetto di impugnazione) e riteneva che “la disciplina concernente le modalità dell’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (…) va ricondotta (…) all’ambito della materia, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ‘tutela della concorrenza’”. Dal che consegue che “la competenza statale viene a prevalere sulle invocate competenze legislative regionali e regolamentari degli enti locali e, in particolare, su quella in materia di servizi pubblici locali, proprio perché l’oggetto e gli scopi che caratterizzano detta disciplina attengono in via primaria alla tutela e alla promozione della concorrenza” (Considerato in diritto, 7.).

Orbene, se è vero che il nuovo art. 4 del d.l. n. 138 del 2011 è sostanzialmente analogo al più volte richiamato art. 23-bis (abrogato col referendum), se ne deve dedurre, mutatis mutandis, che il giudizio di prevalenza della competenza statale su quelle regionali e locali formulato nella sentenza n. 325/2010 in riferimento a quest’ultima disposizione debba valere anche per la prima. Ma se la competenza statale sulla “tutela della concorrenza” è prevalente rispetto a quella residuale sui “servizi pubblici locali”, non è chi non veda come non possa mai prodursi alcuna “possibile ridondanza” sulle competenze regionali, per via del ripristino della normativa abrogata dal referendum. Infatti, una “ridondanza” vi può essere quando sull’oggetto di disciplina permane la potestà legislativa regionale; permanenza che, però, in tale caso può escludersi, una volta affermata la prevalente riconducibilità del nucleo essenziale della disciplina alla competenza esclusiva statale sulla “tutela della concorrenza”.

Nel nostro ordinamento, peraltro, se un oggetto di disciplina appartiene alla competenza legislativa esclusiva statale, il solo fatto che il legislatore nazionale rinunci ad esercitare su di essa la propria potestà non comporta l’assegnazione della medesima alle Regioni, né tale evenienza può verificarsi in presenza di un “vuoto” normativo, come quello apertosi a seguito della consultazione referendaria.

Per questa parte, dunque, il percorso argomentativo della Corte soffre di un eccessivo attaccamento al precedente consolidato orientamento, che la porta, pur di riuscire ad arrivare alla pronuncia di merito, ad affermare quanto in precedenza negato, nonostante in più punti della decisione essa stessa si richiami proprio alla sentenza n. 325 del 2010.

Dalla vicenda non può che trarsi la conclusione che l’asimmetria tra Stato e Regioni nell’invocazione dei parametri costituzionali risulta spesso essere un anacronistico retaggio del primo regionalismo, che stride con la posizione assegnata alla Regioni dal nuovo Titolo V, nel quale scompare ogni altra asimmetria, come il controllo di merito sulle leggi regionali e i diversi regimi di controllo preventivo (sulle leggi regionali) e di controllo successivo (su quelle statali).

Le forzature che talvolta, come in questo caso, accompagnano l’affermazione di una lesione indiretta delle competenze regionali potrebbero essere evitate se la Corte mutasse il proprio orientamento giurisprudenziale, agevolando il suo stesso lavoro.

D’altronde, non può negarsi che, nel caso di specie, i ricorsi regionali hanno assolto un’indubbia funzione – per così dire – di “igiene costituzionale”, se sol si pensi che per il loro tramite non è stato posto nel nulla l’esito del referendum del 12-13 giugno 2011, a prescindere da ogni giudizio sulla meritevolezza, o meno, della scelta lì effettuata.

Un revirement della Corte sul punto gioverebbe anche in altre occasioni, in quanto renderebbe possibile un tempestivo esercizio del controllo di costituzionalità sugli atti statali (senza dover attendere l’instaurazione di un giudizio, nel quale sollevare la questione in via incidentale), ma soprattutto riuscirebbe ad “illuminare” alcuni “coni d’ombra” della nostra giustizia costituzionale. Si riuscirebbero, cioè, a rendere più agevolmente giustiziabili alcune discipline, che raramente potrebbero per altra via giungere all’attenzione dello scrutinio di costituzionalità della Corte (ad esempio, la legge elettorale nazionale). 

PAOLO COLASANTE

Corte costituzionale, sentenza 5 giugno 2011, n. 191 (modifiche al calendario venatorio della Regione Liguria)

La pronuncia della Corte Costituzionale che qui si segnala origina da un ricorso sollevato dallo Stato italiano nei confronti della Regione Liguria. Con esso, il Governo nazionale aveva chiesto alla Corte di valutare l’aderenza al dettato costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, relativa all’approvazione del calendario venatorio triennale. Nello specifico, i dubbi prospettati concernevano la legittimità dell’introduzione di talune deroghe alla legge dello Stato n. 157 del 1992: per il Governo, infatti, ciò avrebbe violato l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

In linea con quanto già statuito in precedenza, il giudice costituzionale ha ritenuto fondata la questione posta dal Governo e ha dichiarato, per conseguenza, l’illegittimità della legge regionale.

Con la sentenza n. 313 del 2006, la Corte ha, infatti, ammesso il conflitto di attribuzione sollevato dallo Stato avverso la delibera della Giunta della Regione Calabria (17 febbraio 2004, n. 88), che, prevedendo la possibilità di cacciare determinate specie animali nel periodo compreso tra il 21 febbraio e il 21 marzo del 2004 (in tal modo prolungando il periodo della attività venatoria), prolungava il periodo della attività venatoria, oltre quanto consentito dalla legge n. 157 del 1992. In quella occasione, la Corte ha annullato la delibera della Giunta regionale.

Nel 2009, ancora, con la sentenza n. 272, la Corte ha dichiarato illegittimità costituzionale degli artt. 2 e 8 della legge n. 34 del 2007 della Regione Liguria aventi ad oggetto, rispettivamente, le norme volte alla tutela e valorizzazione del patrimonio naturale, etnoantropologico e paesaggistico e la possibilità, tramite un tecnico abilitato, di apposita autocertificazione attestante il rispetto di parametri quantitativi e qualitativi previsti nel Piano del Parco. Anche in questo caso, il ricorrente ha ritenuto che la legge violasse con gli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione.

Nel 2010, infine, con la sentenza n. 191, la Corte ha censurato il “Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità”, approvato dalla Regione Piemonte l’anno prima. In essa si è precisato che, con la riforma del Titolo V, la competenza in ordine alla “tutela” dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, è rimessa in via esclusiva in capo allo Stato; mentre alla Regione sarebbe consentito attivarsi solo per disciplinare i profili più strettamente amministrativi della materia (a patto che ciò risulti indispensabile ai fini della tutela ambientale). In questa prospettiva, la normativa dettata dalla legge n. 394 del 1991 sulle aree protette, che, in materia di ambiente, conferisce funzioni amministrative in capo alle Regioni, non potrebbe essere né derogata né modificata dalla legge regionale.

Quanto statuito con la sentenza che segue costituisce una conferma di questo indirizzo ormai univoco e costante.

CARLO ALBERTO CIARALLI

SENTENZA N. 191

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo MADDALENA; Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26 novembre-1° dicembre 2010, depositato in cancelleria il 30 novembre 2010 ed iscritto al n. 118 del registro ricorsi 2010.

Udito nell’udienza pubblica del 10 maggio 2011 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

udito l’avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Giusta conforme deliberazione governativa del 18 novembre 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, con ricorso notificato in data 26 novembre 2010, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», affermandone il contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

1.1. – Riferisce il ricorrente che, mentre il secondo dei due soli articoli di cui consta la legge impugnata si limita a contenere la formula che prevede la entrata in vigore della legge stessa il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, con il primo è disposta la sostituzione del primo capoverso della lettera G) del comma 1 dell’art. 1 della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12, recante «Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», con la seguente disposizione: «G) Orario di caccia: Il prelievo venatorio delle specie cacciabili elencate dal presente calendario è consentito da un’ora prima del sorgere del sole sino al tramonto secondo l’orario di seguito riportato, fatto salvo quanto previsto dal comma 7-bis dell’art. 34 della L.R. n. 29/1994 e per la beccaccia come disposto alla lettera A), punto 3), del presente calendario».

Precisa, a questo punto, il ricorrente che il richiamato comma 7-bis dell’art. 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), a sua volta, nello stabilire anch’esso che la caccia è consentita da un’ora prima del sorgere del sole fino al tramonto, precisa, tuttavia, in deroga alla precedente disposizione che: «la caccia di selezione agli ungulati è consentita fino ad un’ora dopo il tramonto. La caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria è consentita fino a mezz’ora dopo il tramonto».

1.2. – Così descritto il quadro normativo di immediato riferimento, il ricorrente rileva che la disposizione censurata si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto, modificando nei termini anzidetti l’art. 1, comma 1, lettera G), della legge regionale n. 18 del 2008, ha esteso l’orario entro il quale è consentito l’esercizio della attività venatoria oltre i limiti fissati dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), costituenti livello minimo di tutela della fauna selvatica.

Infatti, nel fare salvo quanto previsto dal comma 7-bis dell’art. 34 della legge regionale n. 29 del 1994, la disposizione censurata rende lecita la caccia di selezione degli ungulati sino ad un’ora dopo il tramonto e quella da appostamento fisso o temporaneo della selvaggina migratoria sino a mezz’ora dopo il tramonto, là dove, invece, l’art. 18, comma 7, della legge n. 157 del 1992 prevede che sia consentita dopo il tramonto, per un’altra ora, esclusivamente la caccia di selezione degli ungulati.

Osserva il ricorrente che, pertanto, le legislazione ligure appresta alla selvaggina migratoria un livello di tutela inferiore a quello fissato dallo Stato, consentendo, in deroga al principio generale, anche per essa il prelievo venatorio sino a mezz’ora oltre il tramonto del Sole.

La disposizione impugnata ponendosi in contrasto con la disciplina statale che fissa i limiti temporali del prelievo venatorio, disciplina che più volte la Corte costituzionale ha ascritto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, violerebbe, ad avviso del ricorrente, l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2. – La Regione Liguria, pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1 (rectius unico), della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», ritenendo che il medesimo sia in contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

Ciò in quanto siffatta disposizione, nel fissare l’orario giornaliero in cui è consentito l’esercizio venatorio, fa salvo quanto previsto dal comma 7-bis dell’art. 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), il quale, a sua volta, prevede che la «caccia di selezione agli ungulati è consentita fino ad un’ora dopo il tramonto. La caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria è consentita fino a mezz’ora dopo il tramonto».

In tal modo, ritiene il ricorrente, si determina una deroga a quanto stabilito in via generale dall’art. 18, comma 7, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), che, fissato l’orario in cui è consentita la caccia da un’ora prima del sorgere del Sole fino al tramonto, prevede che la sola caccia di selezione degli ungulati sia permessa sino ad un’ora dopo il tramonto del Sole.

Ad avviso del ricorrente, la ulteriore deroga prevista dal legislatore ligure costituirebbe violazione del livello minimo di tutela ambientale fissato dal legislatore statale, in tal modo violando l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2. – La questione è fondata.

2.1. – Al riguardo, va detto che con giurisprudenza costante questa Corte ha affermato che la disciplina statale, che delimita il periodo entro il quale è consentito l’esercizio venatorio, è ascrivibile al novero delle misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili, rientrando nella materia della tutela dell’ambiente, vincolante per il legislatore regionale (sentenze n. 272 del 2009 e n. 313 del 2006, nonché, successivamente, sentenze n. 233 del 2010 e n. 193 del 2010).

Posto che la disciplina sulla delimitazione temporale del periodo in cui è permesso il prelievo venatorio ha ad oggetto, oltre che l’individuazione dei periodi dell’anno in cui esso è consentito, anche i limiti orari nei quali quotidianamente detta attività è lecitamente svolta in relazione a determinate specie cacciabili, risulta evidente che la disposizione censurata, consentendo la caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria ancora per mezz’ora dopo il tramonto del sole, così oltrepassando il limite ordinariamente fissato per questa dall’art. 18, comma 7, della legge n. 157 del 1992, costituisce violazione del livello apprestato dallo Stato nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma unico, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni».

Così deciso il Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2011.

F.to:

Paolo MADDALENA, Presidente

Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 giugno 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI