Il “Protocollo d’intesa per l’area di Gela”

Il “Protocollo d’intesa per l’area di Gela”, sottoscritto a Roma il 6 novembre scorso tra l’ENI, il Ministero dello sviluppo economico, la Regione Siciliana, il Comune di Gela, Confindustria Sicilia, ed alcuni sindacati, mira a realizzare una (parziale) riconversione dell’area industriale di Gela, al fine di consolidare (anche) la vocazione manifatturiera della stessa. La riconversione e il risanamento ambientale vengono tuttavia subordinati all’impegno, da parte della Regione Siciliana, a consentire l’avvio di nuove attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi sull’intero territorio siciliano e persino “nell’offshore adiacente” (come possa la Regione impegnarsi anche in ordine alle attività offshore resta un mistero). A tal fine, non solo si chiede alla Regione di procedere alla semplificazione dei procedimenti amministrativi (dunque: di impegnarsi a modificare la legge regionale n. 14 del 2000), ma si rivendica anche il diritto di esercitare quelle attività in regime di sostanziale monopolio (o oligopolio), posto che nel protocollo si legge chiaramente che le attività petrolifere saranno esercitate direttamente da ENI (o da società riconducibili ad ENI) ovvero da società aventi la sede legale nel territorio siciliano. Appare evidente che si è di fronte ad un accordo restrittivo della concorrenza, come tale vietato dall’Unione europea. D’altra parte, la direttiva 94/22/CE, che disciplina la materia, prescrive agli Stati membri di garantire che non vi siano discriminazioni tra le società petrolifere per quanto riguarda l’accesso alle attività; e dispone che la superficie di ciascuna area data in concessione debba essere determinata in modo da non eccedere quanto giustificato dall’esercizio ottimale delle attività medesime sotto il profilo tecnico ed economico. Essa chiarisce, inoltre, che “le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che conferiscono ad un unico ente il diritto di ottenere autorizzazioni in un’area geografica specifica, compresa nel territorio di uno Stato membro, sono abolite dagli Stati membri interessati prima del 1° gennaio 1997”.

Enzo Di Salvatore

Lo Sblocca-Italia, gli idrocarburi e le Regioni a Statuto speciale

La legge n. 239 del 2004, di riordino del settore energetico, stabilisce: “sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano che provvedono alle finalità della presente legge ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di attuazione” (art. 1). Essa, inoltre, riserva allo Stato “le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni interessate”.

Sulla base di queste previsioni, si sarebbe dovuto ritenere che, per questa sua parte, la legge fosse applicabile solo alle Regioni a statuto ordinario e che – in linea con l’approccio “globale” alla politica energetica – le Regioni a Statuto speciale e le due Province autonome dovessero, invece, solo perseguire le finalità indicate dalla legge. 

Da questo punto di vista, la legge dello Stato si sarebbe posta come un limite di carattere negativo all’esercizio delle competenze delle Regioni a Statuto speciale. Per fare un esempio, la Regione Siciliana avrebbe potuto continuare ad esercitare la sua competenza esclusiva in materia di “miniere”, ma in armonia con le finalità della legge.

Nel 1991, in verità, la Corte costituzionale era già intervenuta sul problema e aveva chiarito che la legge dello Stato fosse applicabile anche alle autonomie speciali, in ragione dell’interesse nazionale sotteso alla realizzazione degli impianti energetici e delle attività petrolifere: in questo modo, essa riteneva, seppur implicitamente, che l’interesse nazionale andasse inteso come un limite di carattere positivo, idoneo, cioè, a radicare un diretto intervento legislativo dello Stato; il quale, in relazione all’esercizio delle funzioni amministrative, avrebbe dovuto coinvolgere anche le Regioni (tutte) attraverso lo strumento dell’intesa (in luogo del mero parere previsto dalla legge n. 9/1991).

Nonostante questa pronuncia, però, la materia “miniere” continuava ad essere disciplinata in via esclusiva dalla Regione Siciliana e dalla Regione Sardegna (nonostante, in quest’ultimo caso, la materia sia di competenza concorrente). 

È evidente che si è trattato, allora, di una prassi solo “tollerata”.

Lo Sblocca-Italia prevede ora che “le disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione” (art. 43-bis).

Questa disposizione non compariva nel testo originario del decreto; ma ciò non toglie che, anche qualora tale precisazione non fosse stata introdotta, il decreto avrebbe trovato comunque applicazione alle Regioni a Statuto speciale.

La ragione per cui lo sblocca-Italia dovrebbe dirsi applicabile anche alle Regioni a Statuto speciale è quella posta in luce dalla Corte costituzionale nel 1991: la realizzazione delle opere e delle attività contemplate dal decreto risponderebbero ad un interesse nazionale e per questo esse sarebbero strategiche, di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. La qual cosa legittimerebbe la c.d. “attrazione in sussidiarietà” da parte dello Stato. D’altra parte, l’art. 38 dello Sblocca-Italia questa volta lo dice espressamente: il titolo concessorio unico è accordato “con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa intesa con la regione o la provincia autonoma di Trento o di Bolzano territorialmente interessata”. E il riferimento a Trento e Bolzano lascia, appunto, intendere che la disciplina del procedimento trovi applicazione anche alle Regioni a Statuto speciale.

È difficile dire se lo Stato continuerà a “tollerare” che la Sicilia e la Sardegna disciplinino in modo autonomo le attività relative agli idrocarburi liquidi e gassosi (in terraferma). Una cosa, però, è certa: qualora la normativa dovesse applicarsi anche a loro, l’attrazione in sussidiarietà delle funzioni relative a quelle attività deve essere rispettosa dei principi di ragionevolezza e proporzionalità (v. Corte cost., sent. 303/2003). Il che è dubbio quanto meno con riguardo all’art. 38, comma 1-bis, che autorizza il Ministro dello Sviluppo economico a predisporre un piano che individui le aree nelle quali consentire quelle attività, posto che, in questo caso, la mancata individuazione dei criteri da seguire nell’elaborazione del piano renderebbe lo Sblocca-Italia irragionevole e sproporzionato (stante appunto il fatto che potenzialmente tutto il territorio nazionale potrebbe essere interessato da quelle attività) e violerebbe le prerogative delle Regioni e degli Enti locali, come chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 383/2005, che, a proposito di “programmazione” energetica, ha ritenuto necessaria l’acquisizione di una intesa “in senso forte” da parte della Conferenza unificata. Da questa precisazione, poi, dovrebbe anche seguire che, in ordine ai singoli procedimenti amministrativi che mettono capo al rilascio del titolo concessorio, lo Stato sia tenuto a coinvolgere, oltre che le Regioni, anche gli Enti locali.

Enzo Di Salvatore

Strategia energetica nazionale e petrolio

(tratto dal documento relativo alla “Strategia energetica nazionale”, approvato con decreto interministeriale dell’8 marzo 2013)

(p. 111 ss.)

Produzione idrocarburi – gli obiettivi

“In particolare, 5 zone in Italia offrono un elevato potenziale di sviluppo: la val Padana, l’Alto Adriatico, l’Abruzzo, la Basilicata e del Canale di Sicilia.

L’Italia ha inoltre sviluppato un forte settore industriale nell’ indotto upstream, con notevoli tradizioni, competenze e presenza internazionale. Il settore conta oltre 120 società attive, più di 65.000 occupati, un giro di affari nel 2010 di oltre 20 miliardi di euro, di cui 5,5 miliardi di euro solo in Italia, e una spesa in ricerca e sviluppo di 300 milioni di euro.

Inoltre, il settore upstream italiano si distingue per le migliori pratiche e risultati di sicurezza e di protezione ambientale, potendo vantare – ad esempio – performance di assoluta eccellenza sia relativamente alle fasi di perforazione che di coltivazione dei campi.

L’opportunità di mobilitare investimenti in questo ambito è stata però limitata da un contesto normativo e da un processo decisionale che hanno rallentato o fermato molte iniziative nel corso dell’ultimo decennio: i tempi di attesa autorizzativa arrivano ad essere fino a 10 volte quelli previsti da normativa, sia in fase di esplorazione che di produzione, e sono molto più elevati delle medie mondiali. Negli ultimi anni si è assistito ad un marcato peggioramento dei tempi di attesa autorizzativa. In particolare, vi sono 3 principali criticità:

La complessità e i tempi lunghi del sistema autorizzativo. Ad esempio, in Italia l’attività di esplorazione e produzione si svolge in seguito all’acquisizione di 2 o 3 titoli autorizzativi distinti (a seconda dei casi). Gli iter autorizzativi di altri Paesi europei (ad esempio Norvegia o Inghilterra) prevedono il conferimento di un titolo abilitativo unico rilasciato su un’area preventivamente individuata e valutata dalle autorità competenti. Anche la recente proposta di direttiva europea in materia sopprime la distinzione tra procedure di autorizzazione per l'esplorazione e per la produzione, giudicandola contraria alla prassi.

Inoltre, l’iter autorizzativo include intese tra Stato e Regioni, senza un termine ultimo per l’espressione di pareri, mentre in tutti i Paesi produttori le decisioni di licensing sono in capo al decisore centrale. E’ da osservare che il forte rallentamento nell’attività esplorativa e produttiva italiana si è verificato dopo il 1999, con l’introduzione delle riforme costituzionali che hanno modificato il ruolo rispettivo di Stato e Regioni nel processo decisionale.

Le limitazioni per le attività offshore. Le attività offshore sono profondamente condizionate dai divieti introdotti dal decreto legislativo n.128/2010 (cosiddetto “correttivo ambientale”) che ha interdetto tali attività in molte aree, bloccando di fatto la maggior parte delle attività di ricerca e sviluppo offshore e cancellando progetti per 3,5 miliardi di euro. Nessun Paese europeo ha adottato norme analoghe: ad esempio, in Norvegia non vigono divieti generalizzati ma sono state identificate alcune aree (come le Lofoten) interdette per specifiche ragioni ambientali –cosa che è comunque garantita anche in Italia dalla normativa a difesa delle aree protette, su cui il Governo intende mantenere la massima attenzione.

Le iniziative

Per il raggiungimento degli obiettivi citati sono necessari sia provvedimenti di tipo normativo, che garantiscano il rispetto dei più elevati standard internazionali in termini di sicurezza e tutela ambientale e semplifichino gli iter autorizzativi, sia iniziative di supporto al settore industriale, per favorire l’ulteriore sviluppo dei poli tecnologici. È necessario più in generale che le opportunità di nuovi investimenti e le esigenze ambientali non siano posti in contrapposizione a priori, ma che si valutino le opere in base ad analisi scientifiche rigorose e coinvolgendo enti locali e popolazione, così da procedere – nei casi in cui risulti possibile – fornendo tutte le indispensabili garanzie in termini di sicurezza e di tutela dell'ambiente.

I principali interventi di carattere normativo si propongono di:

Rafforzare le misure di sicurezza delle operazioni, in particolare attraverso l’implementazione delle misure di sicurezza offshore previste dalla proposta di direttiva europea. Inoltre, il Governo non intende perseguire lo sviluppo di progetti in aree sensibili in mare o in terraferma, ed in particolare quelli di shale gas.

Adeguare gli iter autorizzativi ai nuovi standard europei (Direttiva sulla sicurezza offshore in corso di emanazione): in particolare, per garantire la richiesta separazione tra il soggetto responsabile della gestione amministrativa e autorizzativa e l’autorità competente in materia di vigilanza, con decreto legge 83/2012, convertito, è stato garantito il necessario finanziamento della nuova struttura di vigilanza. Inoltre, si ritiene opportuno adottare, nell’ambito di una generale revisione e semplificazione della normativa di settore, un modello di conferimento di un titolo abilitativo unico per esplorazione e produzione.

Sviluppare le ricadute economico-occupazionali sui territori interessati. In tal senso, una quota delle maggiori entrate per l’estrazione di idrocarburi sarà destinata allo sviluppo di progetti infrastrutturali e occupazionali di crescita dei territori di insediamento degli impianti produttivi e dei territori limitrofi, come introdotto recentemente con il ‘DL Liberalizzazioni’.

Fermi restando i limiti di tutela offshore definiti dal Codice Ambiente (recentemente aggiornato), sviluppare la produzione, in particolare quella di gas naturale, conservando margini di sicurezza uguali o superiori a quelli degli altri Paesi UE e mantenendo gli attuali vincoli di sicurezza e di tutela paesaggistica e ambientale. In questo ambito, nel recente DL Crescita di giugno 2012, si è creato un fondo per il rafforzamento delle attività di monitoraggio ambientale e di sicurezza e tutela del mare finanziato con un aumento delle aliquote di prodotto (‘royalties’) e si è stabilita uniformità nell’individuazione delle aree interdette alle attività minerarie, sia ad olio sia a gas, ovvero nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalla linea di costa e dalle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale. Nello stesso provvedimento si è anche introdotta una norma che salvaguarda i titoli abilitativi già rilasciati e i procedimenti concessori in corso alla data di entrata in vigore del Dlgs 128 (29 giugno 2010): con quest’ultima si intende valorizzare le riserve già rinvenute, prevalentemente di gas naturale, eliminare contenziosi con operatori che hanno già realizzato infrastrutture, ed evitare costi per risarcimenti/compensazioni agli operatori e/o per il decommissioning a carico dell'Amministrazione per lo smantellamento ed il ripristino di impianti produttivi mai entrati in esercizio.

Rendere disponibili i dati e le informazioni tecniche relative alle ricerche geofisiche ed alle perforazioni già effettuate, al fine di promuovere lo sviluppo delle risorse naturali e rendere fruibili per la comunità scientifica i dati di sottosuolo, in maniera trasparente ed affidabile.

Agli interventi di natura normativa, sarà importante accompagnare iniziative di supporto al sistema, favorendo il rafforzamento dei poli tecnologici e industriali: la produzione di idrocarburi ha portato alla nascita di distretti energetici in Emilia Romagna, Lombardia, Abruzzo, Basilicata e Sicilia, che potrebbero essere rilanciati coerentemente con l’ulteriore sviluppo delle attività minerarie, ad esempio:

L’Emilia Romagna e la Lombardia, già in posizioni di avanguardia a livello mondiale, potrebbero sviluppare ulteriormente il loro ruolo di centro di eccellenza tecnologico.

In Abruzzo, dove hanno sede alcune delle principali società di servizio in ambito petrolifero, le attuali sedi potrebbero essere utilizzate come basi logistiche per lo sviluppo di nuove attività estrattive nel Sud Italia.

La Basilicata, che riveste un ruolo strategico in materia di politica energetica nazionale, presenta un potenziale industriale ancora da valorizzare. Le misure di intervento saranno incentrate sullo sviluppo di infrastrutture e servizi, il potenziamento del tessuto industriale tale da facilitare il trasferimento di attività economiche, la velocizzazione del processo autorizzativo e lo sviluppo di un sistema amministrativo adeguato alla dimensione dell’industria e dei suoi investimenti.

L’ulteriore sviluppo del settore petrolifero siciliano potrebbe concentrarsi sul potenziamento delle attività estrattive, lo sviluppo delle strutture portuali, la crescita della cantieristica navale che potrebbe costituire un forte volano per il potenziamento dell’indotto e dalla quale anche le attività minerarie potrebbero trarre giovamento, soprattutto per il settore dell’impiantistica offshore, con significative ricadute occupazionali.

Tra i fattori abilitanti per il rilancio della produzione, viene infine considerato fondamentale il miglioramento delle attività di supporto del MiSE, che ha avviato una revisione delle attività interne di ‘Project Management’ del processo autorizzativo, con l’allocazione di ulteriori risorse umane e strumentali da destinare alla gestione dei progetti e agli aspetti connessi ai rapporti con il territorio”.