La Provincia: una scatola ormai vuota?

All’incontro sul riordino delle Province tenutosi ieri pomeriggio a Pineto c’era una grande assente: la politica. Non parlo della politica con la “P” maiuscola. So bene che in questo momento i big della Politica sono alacremente impegnati a discutere di strategie elettorali. No. Mi riferisco alla politica con la “p” minuscola. Quella a cui appartengono coloro che, direttamente o indirettamente, si troveranno presto coinvolti nel processo decisionale, che porterà alla riscrittura della geografia istituzionale dell’Abruzzo. C’è da chiedersi come mai. Forse perché sanno che non di autentica decisione si tratti, visto che alla fine il Governo nazionale deciderà in solitudine. O forse perché, più semplicemente, ogni dubbio è in loro dissipato, al punto tale da ritenere che qualsivoglia confronto con il prossimo sia perfettamente superfluo.

Escluderei entrambe le ipotesi. Perché se una sola delle due fosse vera non assisteremmo al balletto che quotidianamente impazza sulla stampa. Giacché: quali buone ragioni sorreggerebbero le diverse proposte finora avanzate? Non certo quelle del campanile, si dice. Ben altre. Per esempio, il fatto che se sparisse questa o quella Provincia vi sarebbero gravi disservizi per i cittadini. O magari il fatto che possa essere maggiormente conveniente, per questo o quel Comune, annettersi o restare in questa o in quella Provincia.

Capisco chi si dichiari contrario ad una delle proposte ventilate per motivi di appartenenza identitaria: per quanto discutibile, si tratterebbe pur sempre di una posizione, che affonda le sue ragioni direttamente nel cuore. Capisco molto meno, invece, chi crede che da una sola delle proposte avanzate possa derivare un qualche “vantaggio” o “utilità”, specie in termini economici. Perché se così fosse, vorrebbe dire che il disegno sul riordino delle Province non gli è del tutto chiaro.

A parte, infatti, quanto già stabilisce il TUEL (l’istituzione di una nuova provincia non necessariamente comporta l’istituzione di uffici provinciali delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti pubblici), la circostanza che venga mantenuta o soppressa una data Provincia costituisce un fatto pressoché irrilevante dal punto di vista dei benefici che si avrebbero o si perderebbero, dal momento che la legge n. 214 del 2011 impone che entro il 31 dicembre 2012 tutte le funzioni attualmente spettanti alle Province siano trasferite ai Comuni. Ed è quello che in effetti fa ora l’art. 17 della legge n. 135/2012, il quale, da un lato, devolve ai Comuni le funzioni finora spettanti alle Province nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato e, dall’altro, riserva alle stesse solo tre “gruppi” di funzioni “fondamentali”, relativi ai settori dell’ambiente, della viabilità e dei trasporti, della scuola. Tre “gruppi” soli, che, a me pare, presentano un contenuto più scarno rispetto a quello previsto dal TUEL. Basti pensare alla scuola: il TUEL stabiliva che alle Province spettassero “i compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica”; la legge n. 135 del 2012 stabilisce, invece, che ad esse spettino “la programmazione provinciale della rete scolastica” e “la gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole di secondo grado”.    

Per il resto, le Province saranno chiamate unicamente a coordinare e indirizzare le “attività” dei Comuni, nei limiti fissati dalla legge dello Stato e da quella della Regione (secondo le rispettive competenze) (v. anche l’art. 14 della legge n. 122 del 2010). Tutte le altre funzioni – fino ad oggi conferite alle Province – sono automaticamente devolute in capo ai Comuni.

Insomma un po’ poco. Per questo ritengo che la discussione intorno al riordino delle Province – almeno nei termini posti – stia diventando oziosa. Perché le proposte avanzate hanno tutte ad oggetto il riordino di un Ente che è ormai una scatola vuota. Di questo dovrebbe semmai dolersi la politica con la “p” minuscola. E cioè del fatto che la politica con la “P” maiuscola – attraverso due interventi legislativi – abbia finito per riscrivere le caratteristiche di un ente territoriale, modificandone, nella sostanza, la natura.

Una riscrittura che, a mio parere, viola la Carta costituzionale: non solo in relazione al procedimento sancito dalla stessa per il riordino (art. 133 Cost.), ma soprattutto in relazione alla garanzia dell’autonomia locale (art. 5 Cost.), che si estrinseca attraverso la previsione di specifici “tipi” di funzioni amministrative in favore della Provincia.

L’art. 117 della Costituzione stabilisce, infatti, che la legge dello Stato determini le funzioni “fondamentali” delle Province. Ed è quello che fa, appunto, ora la legge n. 135 del 2012, che, nell’individuare quelle tre funzioni sopra richiamate (ambiente, trasporto e scuola), cita espressamente l’art. 117 Cost., comma 2, lett. p), Cost. Ma il fatto è che la Costituzione non contempla solo la categoria delle funzioni “fondamentali”, bensì, accanto a queste, anche quelle “proprie” e quelle “conferite” (art. 118 Cost.). Per questo la Costituzione è calpestata. Aver stabilito che alle Province spettino esclusivamente le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonché le tre funzioni “fondamentali” di cui si è detto, equivarrebbe a negare che le Province siano titolari anche di funzioni “proprie” e di funzioni “conferite” (si veda l’art. 23, commi 14 e 18, della legge n. 214 del 2011).

Vero è che qualche giurista ritiene che le funzioni “fondamentali” siano coincidenti con quelle “proprie”, ma questa opinione non mi ha mai convinto del tutto. Anche se così fosse, il risultato comunque non cambierebbe, in quanto la legge del Parlamento impedirebbe che – da questo momento in poi – le Province possano essere titolari anche di funzioni “conferite” con legge della Regione (a meno che non si interpreti questo divieto come circoscritto solo alle funzioni finora conferite alle Province, ammettendosi che in futuro la legge della Regione possa conferire alle stesse nuove funzioni).

Finora la politica ha preferito discorrere di accorpamenti e di fusioni. Di denominazioni e di Città metropolitane. E i cittadini si sono divertiti, sono rimasti indifferenti o si sono indignati.

Ma credo sia giunto il momento di iniziare a prendere coscienza del fatto che una sola alternativa resti sul tappeto: chinare per sempre la testa o denunciare l’illegittimità della legge dello Stato.

ENZO DI SALVATORE  

Il riordino delle Province abruzzesi e la lenta agonia di Teramo

La proposta di riordino delle Province abruzzesi, avanzata dal Sindaco Brucchi nel corso dell’Assemblea tenutasi ieri presso la Sala polifunzionale della Provincia di Teramo, è stata largamente condivisa dai politici locali intervenuti all’incontro. Almeno questo è quanto riferisce la stampa quotidiana oggi. Di cosa si tratta? La ricetta sembra essere semplice: conservare intatte le Province di L’Aquila, Teramo e Chieti e trasformare Pescara in Città metropolitana. In questo modo, Pescara potrebbe tranquillamente cedere qualche suo Comune alla Provincia di Teramo (come ad esempio Penne) e Teramo acquisirebbe i requisiti minimi imposti dalla delibera del Governo del 20 luglio scorso: a) dimensione territoriale non inferiore a duemilacinquecento km quadrati; b) popolazione residente non inferiore a trecentocinquantamila. Una soluzione che, attraverso un taglia e cuci territoriale, finirebbe per accontentare tutti, giacché mentre quei requisiti non sarebbero necessari affinché Pescara possa costituirsi in Città metropolitana, per Teramo essi sarebbero fonte di “salvezza”. I numeri, infatti, parlano chiaro. La dimensione territoriale e la popolazione residente nelle quattro Province abruzzesi sono le seguenti: Pescara possiede 1.225 kmq e 323.184 abitanti; L’Aquila 5.034 kmq e 309.820 abitanti; Chieti 2.588 kmq e 397.123 abitanti; Teramo 1.948 kmq e 312.239 abitanti.

A mio parere, la proposta avanzata dal Sindaco Brucchi non può essere realizzata. Per due motivi: 1) Pescara non può costituirsi in Città metropolitana, in quanto le Città metropolitane sono istituite dal Parlamento e sono solo quelle elencate all’art. 18 della legge sulla “spending review”, ossia: Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria; 2) l’art. 17 della legge sulla “spending review” precisa che “il riordino deve essere effettuato nel rispetto dei requisiti minimi (…) determinati sulla base dei dati di dimensione territoriale e di popolazione, come esistenti alla data di adozione della deliberazione di cui al medesimo comma 2”. E cioè: al 20 luglio 2012, giorno in cui il Consiglio dei ministri ha, appunto, adottato la delibera con cui sono stati fissati i requisiti minimi. Questo vuol dire che, ai fini del riordino delle Province, il taglia e cuci territoriale è vietato e che l’accorpamento delle Province non può che avvenire in “blocco”. Circostanza, questa, del tutto trascurata da chi ieri ha preso parte all’incontro.

Se così è, resterebbe sul tappeto un’unica alternativa: 1) procedere al riordino delle Province abruzzesi, seguendo i criteri fissati dallo Stato; 2) agire in sede giurisdizionale.

1) Alla luce dei criteri fissati dalla legge dello Stato, il riordino delle Province abruzzesi comporterebbe in ogni caso la soppressione della Provincia di Teramo. Per Pescara, invece, il discorso è leggermente diverso, in quanto, qualora fosse accorpata a Chieti, diverrebbe comunque Capoluogo di Provincia, giacché la legge e la delibera del Governo stabiliscono a chiare lettere che “in esito al riordino (…) assume il ruolo di comune capoluogo delle singole province il comune già capoluogo delle province oggetto di riordino con maggior popolazione residente”.

2) Per la Provincia di Teramo, dunque, non c’è “salvezza”. A meno che – si intende – non decida di agire in sede giurisdizionale, impugnando la delibera del Consiglio dei ministri davanti al Tar (affinché poi questo sollevi la questione di legittimità della legge sulla “spending review” dinanzi alla Corte costituzionale) oppure non chieda al Consiglio delle Autonomie locali (Cal) di proporre alla Regione Abruzzo l’impugnazione in via principale dell’art. 17 della stessa legge sulla “spending review”. Soluzione, quest’ultima, non impossibile da praticare, posto che la Corte costituzionale, con sentenza n. 298 del 2009, ha affermato che “le regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della competenza legislativa regionale”.

ENZO DI SALVATORE

Il riordino delle Province secondo la “spending review”

Il decreto-legge del Governo sulla “spending review” – convertito ora in legge dal Parlamento – disciplina, tra le altre cose, il riordino delle Province italiane. L’art. 17 del decreto, nella versione modificata dalle Camere, stabilisce, infatti, che tutte le province delle Regioni a Statuto ordinario esistenti alla data di entrata in vigore del decreto siano oggetto di riordino sulla base di una procedura indicata dallo stesso articolo: il Consiglio dei ministri, con apposita deliberazione, determina i criteri per il riordino delle Province; entro settanta giorni dalla pubblicazione della deliberazione del Consiglio dei ministri (che risale al 20 luglio scorso), il Consiglio delle autonomie locali approva “una ipotesi di riordino” e “la invia alla regione”. Entro i venti giorni successivi, la Regione trasmette al Governo “una proposta di riordino” (e ciò anche qualora il Consiglio consultivo non abbia formulato la sua “ipotesi”). Entro sessanta giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione del decreto, “le Province sono riordinate” con legge, sulla base delle proposte regionali. Se la Regione non avrà formulato alcuna proposta, sarà la legge del Parlamento a decidere tutto, sulla base di un parere della Conferenza unificata.

Ricapitolando: gli Enti locali “ipotizzano”; le Regioni “propongono”; lo Stato “(ri)ordina”.

Ora, a mio parere, questa disciplina è del tutto discutibile; non già dal punto di vista dell’obiettivo che si propone di conseguire, ma dal punto di vista della sua legittimità costituzionale: il fine non giustifica il mezzo. Almeno non nel diritto.

L’art. 133 della Costituzione stabilisce che “il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell’ambito di una Regione sono stabiliti con legge della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione”. Su “iniziative” dei Comuni, si badi, non su loro “ipotesi”. Questo vuol dire che il procedimento di riordino delle Province non può essere calato dall’alto, ma deve muovere necessariamente dal basso: la Regione è “sentita” e la legge dello Stato è chiamata ad accogliere nel suo seno la modifica territoriale desiderata. Il Parlamento è qui autorizzato ad adottare solo una legge meramente “formale”. Se così non fosse, si finirebbe per ammettere che anche in altre ipotesi la legge dello Stato (ordinaria o costituzionale) possa essere “di sostanza”: come, ad esempio, nel caso della creazione di nuove Regioni o di fusione di Regioni esistenti (art. 132 Cos.) o nel caso di distacco di Province e di Comuni da una Regione ad un’altra. Per questa via si potrebbe essere tentati di sostenere persino che la legge dello Stato possa definire i contenuti dell’autonomia delle Regioni a Statuto speciale, visto che l’art. 116 stabilisce che “il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige e la Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale”.

È evidente, allora, che non è questo il “senso” della previsione costituzionale dell’art. 133: la ratio dello specifico procedimento ivi disciplinato si collega alla garanzia dell’autonomia locale, la quale non può essere vanificata da un intervento dello Stato centrale. E di questo hanno perfetta consapevolezza anche il Governo nazionale e i parlamentari che hanno convertito in legge il decreto sulla “spending review”, giacché essi tentano di aggirare l’“ostacolo” dell’art. 133 Cost. contemplando, in luogo del procedimento sancito dalla Costituzione, una (pseudo) partecipazione dei Comuni, per il tramite del Consiglio delle autonomie locali. Partecipazione, questa, che non è peraltro neppure garantita, visto che in assenza di qualsiasi “ipotesi” o “proposta” lo Stato farà comunque da solo; e, cioè, si sostituirà irrimediabilmente agli Enti locali e alla Regione nella decisione finale da assumere.

ENZO DI SALVATORE