Corte costituzionale, sentenza 5 giugno 2011, n. 191 (modifiche al calendario venatorio della Regione Liguria)

La pronuncia della Corte Costituzionale che qui si segnala origina da un ricorso sollevato dallo Stato italiano nei confronti della Regione Liguria. Con esso, il Governo nazionale aveva chiesto alla Corte di valutare l’aderenza al dettato costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, relativa all’approvazione del calendario venatorio triennale. Nello specifico, i dubbi prospettati concernevano la legittimità dell’introduzione di talune deroghe alla legge dello Stato n. 157 del 1992: per il Governo, infatti, ciò avrebbe violato l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

In linea con quanto già statuito in precedenza, il giudice costituzionale ha ritenuto fondata la questione posta dal Governo e ha dichiarato, per conseguenza, l’illegittimità della legge regionale.

Con la sentenza n. 313 del 2006, la Corte ha, infatti, ammesso il conflitto di attribuzione sollevato dallo Stato avverso la delibera della Giunta della Regione Calabria (17 febbraio 2004, n. 88), che, prevedendo la possibilità di cacciare determinate specie animali nel periodo compreso tra il 21 febbraio e il 21 marzo del 2004 (in tal modo prolungando il periodo della attività venatoria), prolungava il periodo della attività venatoria, oltre quanto consentito dalla legge n. 157 del 1992. In quella occasione, la Corte ha annullato la delibera della Giunta regionale.

Nel 2009, ancora, con la sentenza n. 272, la Corte ha dichiarato illegittimità costituzionale degli artt. 2 e 8 della legge n. 34 del 2007 della Regione Liguria aventi ad oggetto, rispettivamente, le norme volte alla tutela e valorizzazione del patrimonio naturale, etnoantropologico e paesaggistico e la possibilità, tramite un tecnico abilitato, di apposita autocertificazione attestante il rispetto di parametri quantitativi e qualitativi previsti nel Piano del Parco. Anche in questo caso, il ricorrente ha ritenuto che la legge violasse con gli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione.

Nel 2010, infine, con la sentenza n. 191, la Corte ha censurato il “Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità”, approvato dalla Regione Piemonte l’anno prima. In essa si è precisato che, con la riforma del Titolo V, la competenza in ordine alla “tutela” dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, è rimessa in via esclusiva in capo allo Stato; mentre alla Regione sarebbe consentito attivarsi solo per disciplinare i profili più strettamente amministrativi della materia (a patto che ciò risulti indispensabile ai fini della tutela ambientale). In questa prospettiva, la normativa dettata dalla legge n. 394 del 1991 sulle aree protette, che, in materia di ambiente, conferisce funzioni amministrative in capo alle Regioni, non potrebbe essere né derogata né modificata dalla legge regionale.

Quanto statuito con la sentenza che segue costituisce una conferma di questo indirizzo ormai univoco e costante.

CARLO ALBERTO CIARALLI

SENTENZA N. 191

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo MADDALENA; Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26 novembre-1° dicembre 2010, depositato in cancelleria il 30 novembre 2010 ed iscritto al n. 118 del registro ricorsi 2010.

Udito nell’udienza pubblica del 10 maggio 2011 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

udito l’avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Giusta conforme deliberazione governativa del 18 novembre 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, con ricorso notificato in data 26 novembre 2010, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», affermandone il contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

1.1. – Riferisce il ricorrente che, mentre il secondo dei due soli articoli di cui consta la legge impugnata si limita a contenere la formula che prevede la entrata in vigore della legge stessa il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, con il primo è disposta la sostituzione del primo capoverso della lettera G) del comma 1 dell’art. 1 della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12, recante «Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», con la seguente disposizione: «G) Orario di caccia: Il prelievo venatorio delle specie cacciabili elencate dal presente calendario è consentito da un’ora prima del sorgere del sole sino al tramonto secondo l’orario di seguito riportato, fatto salvo quanto previsto dal comma 7-bis dell’art. 34 della L.R. n. 29/1994 e per la beccaccia come disposto alla lettera A), punto 3), del presente calendario».

Precisa, a questo punto, il ricorrente che il richiamato comma 7-bis dell’art. 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), a sua volta, nello stabilire anch’esso che la caccia è consentita da un’ora prima del sorgere del sole fino al tramonto, precisa, tuttavia, in deroga alla precedente disposizione che: «la caccia di selezione agli ungulati è consentita fino ad un’ora dopo il tramonto. La caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria è consentita fino a mezz’ora dopo il tramonto».

1.2. – Così descritto il quadro normativo di immediato riferimento, il ricorrente rileva che la disposizione censurata si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto, modificando nei termini anzidetti l’art. 1, comma 1, lettera G), della legge regionale n. 18 del 2008, ha esteso l’orario entro il quale è consentito l’esercizio della attività venatoria oltre i limiti fissati dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), costituenti livello minimo di tutela della fauna selvatica.

Infatti, nel fare salvo quanto previsto dal comma 7-bis dell’art. 34 della legge regionale n. 29 del 1994, la disposizione censurata rende lecita la caccia di selezione degli ungulati sino ad un’ora dopo il tramonto e quella da appostamento fisso o temporaneo della selvaggina migratoria sino a mezz’ora dopo il tramonto, là dove, invece, l’art. 18, comma 7, della legge n. 157 del 1992 prevede che sia consentita dopo il tramonto, per un’altra ora, esclusivamente la caccia di selezione degli ungulati.

Osserva il ricorrente che, pertanto, le legislazione ligure appresta alla selvaggina migratoria un livello di tutela inferiore a quello fissato dallo Stato, consentendo, in deroga al principio generale, anche per essa il prelievo venatorio sino a mezz’ora oltre il tramonto del Sole.

La disposizione impugnata ponendosi in contrasto con la disciplina statale che fissa i limiti temporali del prelievo venatorio, disciplina che più volte la Corte costituzionale ha ascritto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, violerebbe, ad avviso del ricorrente, l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2. – La Regione Liguria, pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1 (rectius unico), della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni», ritenendo che il medesimo sia in contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

Ciò in quanto siffatta disposizione, nel fissare l’orario giornaliero in cui è consentito l’esercizio venatorio, fa salvo quanto previsto dal comma 7-bis dell’art. 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), il quale, a sua volta, prevede che la «caccia di selezione agli ungulati è consentita fino ad un’ora dopo il tramonto. La caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria è consentita fino a mezz’ora dopo il tramonto».

In tal modo, ritiene il ricorrente, si determina una deroga a quanto stabilito in via generale dall’art. 18, comma 7, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), che, fissato l’orario in cui è consentita la caccia da un’ora prima del sorgere del Sole fino al tramonto, prevede che la sola caccia di selezione degli ungulati sia permessa sino ad un’ora dopo il tramonto del Sole.

Ad avviso del ricorrente, la ulteriore deroga prevista dal legislatore ligure costituirebbe violazione del livello minimo di tutela ambientale fissato dal legislatore statale, in tal modo violando l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2. – La questione è fondata.

2.1. – Al riguardo, va detto che con giurisprudenza costante questa Corte ha affermato che la disciplina statale, che delimita il periodo entro il quale è consentito l’esercizio venatorio, è ascrivibile al novero delle misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili, rientrando nella materia della tutela dell’ambiente, vincolante per il legislatore regionale (sentenze n. 272 del 2009 e n. 313 del 2006, nonché, successivamente, sentenze n. 233 del 2010 e n. 193 del 2010).

Posto che la disciplina sulla delimitazione temporale del periodo in cui è permesso il prelievo venatorio ha ad oggetto, oltre che l’individuazione dei periodi dell’anno in cui esso è consentito, anche i limiti orari nei quali quotidianamente detta attività è lecitamente svolta in relazione a determinate specie cacciabili, risulta evidente che la disposizione censurata, consentendo la caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria ancora per mezz’ora dopo il tramonto del sole, così oltrepassando il limite ordinariamente fissato per questa dall’art. 18, comma 7, della legge n. 157 del 1992, costituisce violazione del livello apprestato dallo Stato nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma unico, della legge della Regione Liguria 29 settembre 2010, n. 15, recante «Modifica della legge regionale 6 giugno 2008, n. 12: Calendario venatorio regionale triennale e modifiche alla legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e sue modificazioni e integrazioni».

Così deciso il Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2011.

F.to:

Paolo MADDALENA, Presidente

Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 giugno 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI

Sovranità del Popolo e referendum elettorale

Giungono a me, come a tanti, sollecitazioni a un impegno per la raccolta di firme per un referendum abrogativo della legge elettorale, che avrebbe come effetto la sostanziale reintroduzione del sistema precedente.

Ritengo l’attuale legge elettorale pessima e anche incostituzionale (a Costituzione vigente), degna di un regime totalitario, non di una democrazia, per due ragioni di fondo: il premio di maggioranza a qualunque partito (o coalizione di partiti) sopravanzi anche di un voto gli altri, che può trovarsi così ad avere la maggioranza nella Camera dei Deputati, pur essendo lontanissimo dall’averla nel Paese e la trasformazione del massimo organo di rappresentanza del Popolo in un consiglio nominato dai “principi” di turno e da loro – non dal popolo – dipendente. Non dimentico, però, che la legge fu approvata con un’opposizione di pura facciata – non con l’Aventino che avrebbe meritato – e neppure l’uso entusiasta che ne è stato fatto come strumento per arrivare all’agognato bipartitismo – panacea, non si sa perché, di tutti i mali – da parte di Berlusconi e Veltroni, col ricatto del “voto utile” alle ultime elezioni politiche.

Anche alla luce di questo, la storia di questo referendum non mi piace affatto. Nasce, infatti, dalle ceneri di un altro – quello proposto da Passigli – che, chissà perché (?), non ha trovato alcun appoggio nei partiti.

Ma su questo tornerò più avanti.

Andiamo con ordine.

Il Comitato “Io firmo”, che – per primo – aveva proposto un referendum per l’abrogazione dell’attuale legge elettorale, ha desistito – il 27 luglio 2011 – dalla raccolta delle firme. La decisione è stata motivata da un presupposto rivelatosi errato: “considerata la disponibilità dei proponenti il secondo referendum (quello che ci si chiede oggi di sostenere) a non procedere oltre con la loro iniziativa”.

L’altro referendum va, invece, avanti, con la benedizione degli apparati dei partiti e dei “poteri forti”.

Perché?

Il Comitato “Io firmo” aveva proposto un referendum abrogativo dell’attuale legge elettorale, imperfetto – necessariamente – come tutti i referendum. Aveva, però, al suo centro un punto essenziale: quello di voler dare, nuovamente, ai cittadini la possibilità di scegliere i partiti – cioè le idee, i progetti politici – e, in questo quadro, le persone che li rappresentassero. È ovvio che, anche in un sistema proporzionale, alla fine le liste le decidono gli organi – o i potenti – dei partiti; nel deciderle, però, non possono non tener conto del fatto che il loro peso (quello dei partiti) – nel parlamento, nelle regioni, nei comuni etc. – dipenderà dai voti che la loro lista prenderà, dalla loro capacità di attrarlo, quel voto: il numero dei loro eletti nelle assemblee rappresentative dipenderà da questo, non dalla capacità di contrattazione tra ristretti gruppi. Dipenderà dagli elettori. E, soprattutto, saranno costretti – i partiti – a esistere, a vivere, a costruire il consenso e la partecipazione anche tra un’elezione e l’altra. Nel sistema uninominale – sia in quello a turno unico, che in quello a doppio turno – invece, a scegliere chi dovrà rappresentarli non sono gli elettori, ma gruppi ristretti, che decidono “chi” dovrà essere candidato “dove” (dove presumibilmente si vince, dove presumibilmente si perde).

Il modello dell’uninominale è nato molti secoli fa e ha creato – dov’è nato – nei secoli, sostanzialmente due partiti. In Italia, invece, è stato imposto, a freddo, col Mattarellum.

Tant’è che i due partiti non sono nati; è diminuita, però, la partecipazione popolare alle elezioni, si è deteriorata – perché ha perso il suo senso proprio – quella militante tra un’elezione e l’altra. Né ha garantito governi stabili: Berlusconi e Prodi sono caduti proprio in vigenza del “Mattarellum”.

In Italia, dopo quasi vent’anni, non esistono “due partiti” (in realtà, al di là della facile generalizzazione propagandistica, non esistono in nessuno dei Paesi occidentali). Esistono più partiti: più opzioni di governo della società, riferibili a quadri, complessivi, di valori e, anche, a rappresentanze – prevalenti – di alcuni gruppi (è difficile parlare di classi) sociali.

Perché “Partito” è una parola che ha due significati: quello di “apparato”, casta e quello (art. 49 Cost.) di “libera associazione di cittadini”, costituita “per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.

Il “Partito” nel primo significato è il soggetto che agisce nel “Porcellum” e, anche, nel “Mattarellum”. Quello nel secondo è l’attore del sistema proporzionale. E sarebbe ora di dire, anche, che i costi della politica della cosiddetta prima Repubblica erano di molto inferiori a quelli di II-III. Per una ragione semplice: perché nella prima la politica era non solo “professione”, ma anche militanza, impegno civile. Certo, i partiti costavano; certo, c’era del marcio in Danimarca. Ma il “marcio” era “marcio”; la politica pretendeva di essere altro (e i cittadini pretendevano dalla politica di essere altro). D’altronde, né corruzione, né debito pubblico sono diminuiti.

Oggi quanto ci si ripropone è il Mattarellum.

Con l’uninominale, però (e anche questa è storia) si determinano due effetti, entrambi negativi. Il primo è la personalizzazione della politica: il rapporto tra elettore ed eletto da politico diviene unicamente personale. L’elettore non può scegliere un eletto che meglio di altri, nei limiti del possibile, rappresenti le sue idee: è chiamato a scegliere il suo “rappresentante”, quello che – nella medioevale Camera dei Comuni inglese – doveva andare a contrattare col Re l’ammontare dell’imposizione fiscale locale in cambio di una qualche contropartita. Può trovarsi a dover scegliere tra una onesta persona che politicamente non lo rappresenta e una con la quale non prenderebbe neppure un caffé, ma che fa capo allo schieramento in cui il partito che dovrebbe rappresentarlo è collocato. “Deve” scegliere tra Cristo e Barabba.

Ma è lui a scegliere, o altri?

Con l’uninominale, sia nel caso di doppio turno (dove gli accordi si fanno al II turno), sia in quello di turno unico, come nel “Mattarellum”, si divide l’Italia in piccoli collegi; in ciascuno di questi vince il candidato che prende più voti.

Il “Mattarellum” premia le coalizioni, quindi si devono fare accordi prima. Ma su che? Sui programmi? Anche, si spera. Ma anche, se non soprattutto, sulla spartizione dei candidati, nei vari collegi all’uninominale, in modo che, poi, in ciascun collegio, tutti gli elettori della coalizione votino anche per candidati di altri partiti. E chi la fa, la spartizione? Gli stati maggiori dei partiti. Più partitocrazia di così!

Né si dica che il proporzionale – quello corretto, almeno – attribuisce uno spoporzionato potere di veto ai piccoli partiti. Vale lo stesso – e di più – nel sistema uninominale, quando non esistono, perché non esistono, due partiti, ma solo due “coalizioni”, per le quali l’1-2% fa la differenza tra vincere e perdere.

La verità è che il sistema dei partiti-casta autoreferente si regge proprio sul maggioritario e/o sul Porcellum. Non a caso proprio un Parlamento eletto col Mattarellum ha approvato il Porcellum, rigettando con motivazioni risibili – non si votano gli emendamenti della maggioranza (motivazione DS) – l’emendamento che avrebbe lasciato le preferenze.

Né maggioritario né Porcellum assicurano né la stabilità, né l’incisività dei governi – e credo che di questo non sia necessaria dimostrazione alcuna. Perché, allora, non appoggiare la proposta di referendum che avrebbe reintrodotto proporzionale e preferenze, ben sapendo che “questi” referendum sono, più che altro, finalizzati a costringere il Parlamento a cambiare la legge, a porre i termini della discussione sulla legge?

La decisione del Comitato promotore “Io firmo” non l’ho condivisa: ha fatto sì che si riducesse la discussione alla scelta tra Porcellum e Mattarellum e questo chiude a una riflessione seria sulla democrazia e sull’Italia in cui ci riconosciamo e che vogliamo.

È stata una resa senza condizioni – e senza valide motivazioni – alla logica partitocratica, che – non a caso e violando il patto di non belligeranza – è immediatamente scesa in campo.

Non ci sto.

GIOVANNA MANCINI

Potere e giustizia nell’opera di Gabriel García Márquez

1. Se si ritiene che il potere vada studiato analizzando “le forme regolate e legittime nel loro centro, in quelli che possono essere i loro meccanismi generali ed i loro effetti costanti” (M. Foucault), deve anche convenirsi che l’opera letteraria di Márquez resti in via di principio estranea ad ogni rappresentazione del potere. Se si ammette, al contrario, che il potere debba essere spiegato nella sua dimensione ascendente, “a partire dalle tecniche e dalle tattiche della dominazione”, e cioè osservando come esso circoli a prescindere dalle “produzioni ideologiche” (M. Foucault), allora può anche concludersi che l’intera opera di Márquez altro non sia che un’unica e incessante riflessione sul potere; la cui altilenante “credenza nella legittimità” appare in condizione di aprire alla coesistenza di due differenti e spesso confliggenti modelli: quello tradizionale e quello carismatico (M. Weber).

L’ambiguità delle convinzioni dell’obbediente, che si riflette nei meccanismi e nella coesistenza dei tipi di potere, è un habitus mentale ed è figlia dell’impossibilità di conciliare la solidarietà con la solitudine: “la solitudine” – afferma Márquez – “si presenta come l’opposto della solidarietà … e questo è il punto che acquista già quasi un carattere politico e che perciò trovo interessante”. Si tratta di una solitudine “collettiva” e non “metafisica”, “lirica” e “individuale”, “la quale tuttavia proprio per il fatto di essere tale, marca l’individuo uno per uno” (G. G. Márquez). Essa è “inabilità associativa, indifferenza e indolenza”; dappocaggine e inettitudine; distorsione della realtà e fuga (C. Segre).

Se sul piano più propriamente politico l’assenza di solidarietà tronca qualsiasi “possibilità di sviluppo” della storia e favorisce “l’azione degli sfruttatori prima, degli imperialisti e dei dittatori locali dopo” (C. Segre), è pur vero che, involontariamente e inconsapevolmente, è proprio il tratto anarchico di ogni solitudine a soggiogare e piegare il potere, condannandolo per sempre ad una funesta dimenticanza. È quel che accade ad esempio ne La mala ora, ove il potere dell’alcade, inviato a Macondo con “l’ordine di sottomettere il paese ad ogni costo”, si infrange contro il mistero delle pasquinate: ogni mattina contro i muri del paese vengono affissi manifestini, che svelano i retroscena più vergognosi della vita privata degli abitanti. Si tratta di avvenimenti già largamente noti, certo; ma le pubbliche accuse gridate acuiscono giorno per giorno il dramma e disorientano l’autorità, fiaccandone il potere. “Voglio che tu tiri le carte” – chiede l’alcade a Cassandra – “per vedere se si può sapere chi combina tutto questo casino”. E Cassandra, confessando d’aver già interrogato il passato, rivela: “È tutto il paese e nessuno”. Così, in un pomeriggio qualunque, “inconsapevole della invisibile ragnatela che il tempo gli stava tessendo tutt’attorno”, all’alcade sarebbe stata sufficiente “un’istantanea esplosione di chiaroveggenza” per comprendere “chi fosse il sottomesso e chi il soggiogatore”; di comprendere, cioè, che la verità del potere sta, in fondo, nella possibilità che esso si faccia comunicazione. Il verbo potere – si potrebbe dire parafrasando Roland Barthes – “non esiste all’infinito (se non per artifizio metalinguistico): il soggetto e l’oggetto formano un tutt’unico con la parola che viene proferita”. Nel dialogo che sorregge il rapporto autorità-libertà il dominante “finge d’ignorare il fondamento d’essere e di comunicazione che sostiene la sua disperazione e il suo orgoglio”: egli “vuole essere solo per sé, ma, di fatto, cerca d’essere riconosciuto signore da qualcuno” (M. Merleau-Ponty). E il potere, allora, muore di fronte alla negazione della possibilità di tale riconoscimento e non sempre nell’urto con la negazione del riconoscimento stesso ovvero quando se ne ponga in discussione la legittimità dell’esercizio: “è il mio linguaggio, ultimo appiglio della mia esistenza, che viene negato, non la mia domanda”; per la domanda, posso aspettare, rinnovarla, formularla in altro modo; ma, se vengo privato del potere di domandare, io sono come morto per sempre” (R. Barthes).

2. La solitudine collettiva è fondamento e limite del potere politico. Nei Paesi dell’America latina, alla liberazione dal dominio spagnolo e portoghese corrispose l’ascesa al potere dei caudillos, di avventurieri ambiziosi “che con magniloquenza andavano proclamando princìpi democratici” (R. M. McIver). La maggior parte della popolazione era vissuta fino ad allora in una specie di “feudalesimo arretrato”, in quanto le condizioni economiche erano sfavorevoli, l’analfabetismo dilagante e il ceto medio del tutto inesistente. Essa, in breve, non aveva alcuna “filosofia di vita” da contrapporre alla “tradizione autoritaria” pregressa. I caudillos, d’altra parte, erano per lo più “generali di eserciti «rivoluzionari», uomini usciti dalla classe latifondista, senza alcuna idea dei metodi democratici” (R. M. McIver), facilmente inclini a smarrire il senso della propria “missione” e a trasformarsi in “opportunisti”. Tale stato di cose finì per creare uno spazio incolmabile tra la sfera della libertà e quella dell’autorità. Un divario che consentì al dittatore di esercitare retrivamente il proprio potere allo scopo di “ammassare ricchezze” (R. M. McIver); che emarginò il popolo dalla scena politica, gettando il Paese in un nuovo e terribile feudalesimo; che favorì l’impossibilità della comunicazione e l’incomprensione del sociale; e che alla lunga rese persino effimero e solo il potere.

Non è un caso che sia proprio la solitudine del potere ad attraversare in filigrana le vicende narrate da Márquez. Quella solitudine che lambisce i ricordi del colonnello, il quale, dopo aver preso parte alla guerra civile compiendo imprese memorabili, attende ora inutilmente l’arrivo della pensione, consumandosi lentamente nella speranza che il suo gallo vinca la battaglia; che guida tristemente Simón Bolívar nel suo ultimo viaggio lungo il fiume Magdalena, e che lo fa rabbrividire di fronte alla inattesa rivelazione “che la folle corsa fra i suoi mali e i suoi sogni arrivava in quel momento alla meta finale”; che veglia ancora sulle giornate del dittatore centenario, il quale, chiuso in un palazzo immenso e triste e pieno di vacche, si sente ora “oltraggiato e sminuito dall’inclemenza della morte di fronte alla maestà del potere”.

3. Se si sostiene che l’opera di Márquez si lasci agevolmente imprigionare entro la corrente letteraria del c.d. “realismo magico”, deve anche ammettersi che sia assolutamente paradossale tentare di rinvenire in essa una data concezione della giustizia e che sia finanche superfluo interrogarsi sulle specifiche connessioni che questa presenti con le forme di esercizio del potere. È

evidente, infatti, che se i romanzi e i racconti di Márquez costituissero solo un’opera di falsificazione della realtà, anche la giustizia si configurerebbe solo come un accidente della storia narrata o, nei migliori dei casi, come un fatto incosciente e strumentale alla illustrazione dei personaggi e dei luoghi descritti. Come ha ricordato lo stesso Márquez, però, tutte le sue opere “corrispondono a una realtà geografica e storica”, che “non hanno a che fare con il realismo magico e tutte le cose che si sono dette”. In tale contesto, il problema della giustizia e del potere trascina con sé anzitutto quello del metodo ossia delle strategie euristiche utilizzabili nell’indagine, e la cui validità si appoggia su un’elementare considerazione: l’America latina non è l’Europa. La sua realtà quotidiana “è piena di cose straordinarie” e, “a differenza di ciò che pensano gli europei, (essa) «non si esaurisce nel prezzo dei pomodori o delle uova»”. “L’immagine di un mondo selvaggio e innocente”, che le rivoluzioni degli uomini hanno trasformato, ossia guarito o distrutto per sempre, è un’idea tutta occidentale (B. Arpaia); una verità accettabile solo postulando il “principio della serie temporale secondo la legge della causalità” (I. Kant) e plausibile solo aderendo ad un processo dimostrativo, che, facendo leva sull’intuizione chiara ed evidente delle cose, sulla composizione analitica e sulla ricostruzione sintetica, intenda “far tabula rasa del passato” (G. De Ruggiero). Per tale ragione, in Márquez la giustizia e il potere si presentano come fenomeni reali, ma non del tutto razionalizzabili; fatti persino semplici eppure non completamente decifrabili. E l’impossibilità di razionalizzare e decifrare i fenomeni rende anche sterile la lezione illuminista. Inutile la distinzione tra pubblico e privato. Superfluo ogni sforzo volto a separare il terreno dal divino e goffo ogni tentativo che voglia dimostrare come tra il dialogo dei vivi con i morti e dei morti con Dio possa esservi soluzione di continuità. Tutto questo, infine, giustifica una rappresentazione degli eventi che dà respiro alla simultaneità dei punti di vista e che predilige il ricorso ad un tipo di scrittura, la quale, scomponendo e ricomponendo la narrazione, insiste prepotentemente sull’iperbole, sull’analessi, sullo slittamento temporale (C. Segre).

4. Si è sottolineato come nei romanzi di Márquez “gli eventi non sono mai rappresentati con pretese di oggettività, ma anzi accettando senza riserve le amplificazioni e le stilizzazioni di chi in essi è implicato o ad essi è interessato” (C. Segre). In Cronaca di una morte annunciata, lo scrittore prende senz’altro nota degli accadimenti; registra quanto i protagonisti hanno da raccontare; acconsente a che tutte le voci interagiscano tra loro. Ciò nonostante, però, nel lasciar emergere lentamente ogni singola verità, egli finisce per puntare il dito contro qualcosa di preciso. Santiago Nasar è accusato di aver deflorato Ángela Vicario, promessa sposa a Bayardo San Román. I fratelli di Ángela si preparano alla vendetta, attendono Santiago Nasar nella piazza principale del paese e sotto gli occhi della popolazione attonita e inerme consumano il delitto.

Ebbene, se la storia è scontata, altrettanto non può dirsi del senso ultimo di rinuncia e di desolazione che dalle sue pieghe traspare. Sul banco degli imputati non siede l’ignaro Santiago Nasar, ma gli abitanti del villaggio, che con il proprio ambiguo comportamento non hanno contribuito certo a far chiarezza sulla turpe azione commessa dall’accusato. Parlando, essi hanno impedito che la verità venisse a galla; tacendo, essi hanno reso possibile l’assassinio. In altre parole, sembrerebbe che per lo scrittore disonore, colpa e delitto costituiscano i tratti essenziali di un mistero che la collettività – e il romanzo con essa – intende fermamente preservare, anziché risolvere (B. Arpaia). Un mistero “politico” che presenta radici scoperte e si alimenta di quella “solitudine collettiva” di cui si è già discorso. Un mistero giuridico che è reale e che proprio per questo sa porsi a fondamento e limite di una giustizia tutta particolare.

ENZO DI SALVATORE

Regno Unito ed Unione Europea: lo European Union Act 2011

Negli ultimi mesi, il Parlamento inglese è stato impegnato a discutere l’approvazione di un documento di fondamentale importanza per l’assetto dei rapporti tra Regno Unito e Unione Europea: lo European Union Act, che è giunto alla fase finale ricevendo il Royal Assent il 19 luglio 2011, dopo mesi di “ping-pong” tra le due Camere.

L’ultima decisione del Parlamento in materia risale allo European Communities Act del 1972, che introdusse nel sistema giuridico inglese un principio importantissimo: quello della diretta applicabilità del diritto comunitario. L’art. 2 dell’ECA recita: “tutti i diritti, poteri, responsabilità e restrizioni derivanti dai Trattati e tutti i rimedi e le procedura di volta in volta previsti dai Trattati sono, senza necessità di ulteriore promulgazione, efficaci nel Regno Unito e devono essere quindi riconosciuti e applicati”. Indiscussa è la rilevanza di una simile disposizione in un ordinamento giuridico come quello inglese caratterizzato dall’assenza di una Costituzione scritta.

L’adesione della Gran Bretagna al Trattato di Roma è avvenuta proprio attraverso questa legge di recepimento, emanata dal Parlamento al fine specifico di incorporare il Trattato stesso. Ma poiché si tratta di una legge che non ha uno status diverso da quello di ogni altra legge, risulterebbe anch’essa soggetta alla dottrina dell’abrogazione implicita, in forza della quale una legge successiva contenente disposizioni che si pongono in contrasto con una legge anteriore abroga implicitamente quest’ultima. Di opinione diversa è Lord Justice Laws, il quale in occasione del caso Thoburn v. Sunderland City Council - conosciuto anche come “caso dei martiri del sistema metrico” - avanza un’illuminante teoria: secondo Laws, esiste nell’ordinamento giuridico inglese una gerarchia di fonti normative, per cui le leggi che riguardano il rapporto giuridico tra cittadino e Stato o i diritti costituzionali fondamentali, costituiscono una categoria speciale e superiore di leggi (distinte dalle leggi ordinarie), definite “highest laws”, che non possono essere abrogate dal Parlamento e quindi sono immuni anche dalla teoria dell’abrogazione implicita. In questa categoria rietrano la Magna Charta, il Bill of Rights del 1689, l’Act of Union, il Reform Acts. Lo European Communities Act appartiene certamente a questa famiglia: ha inglobato l’intero corpus di diritti e doveri comunitari e ha avuto effetti profondi su tutte le dimensioni della vita quotidiana. L’ECA è, in forza del common law, una legge costituzionale.

Il Regno Unito fa quindi un passo indietro con lo European Union Act 2011.

Il punto nodale della legge è la previsione del ricorso a un referendum popolare nell’ipotesi di proposta di trasferimento di poteri e competenze dalla Gran Bretagna all’Unione Europea attraverso la creazione di un nuovo Trattato o la modifica dei Trattati esistenti. Si mira sostanzialmente a rafforzare le procedure di accettazione o ratifica delle decisioni dell’UE: questo vuol dire che il Governo non potrà trasferire poteri senza il consenso pubblico.

Molti in Gran Bretagna si sono sentiti tagliati fuori dal processo di sviluppo comunitario e dalle decisioni prese in tale ambito in loro nome. Lo EU Act contribuirà, secondo il Governo, a ricostruire la fiducia e a riavvicinare le persone alle decisioni involgenti i rapporti comunitari.

L’Act include anche una discussa Section 18 che ribadisce il preesistente principio per il quale il Parlamento è assoluto e sovrano (“what a sovereign Parliament can do, a sovereign Parliament can always undo”) e che la norma comunitaria produce effetti nel Regno Unito solo in virtù di una legge parlamentare che riconosca ad essa applicabilità ed efficacia diretta.

Il Governo all’inizio aveva sottolineato questo principio e affermato che la Section 18 doveva essere inclusa nel progetto di legge (bill) per affrontare il problema della futura erosione del principio di sovranità parlamentare da parte delle courts. Ma alcuni deputati conservatori hanno notato che l’affermazione del Governo - in base alla quale l’Act rafforza il principio di common law per cui la legge europea produce effetti in Gran Bretagna solo attraverso la volontà del Parlamento e solo in virtù di un atto del Parlamento - contraddice la vera essenza del common law. A questo riguardo, il deputato Bernard Jenkin ha asserito che “the common law is a judge-made law. The judges are its authors and its guardian. They may change it whenever they see fit”. Il Governo dovrebbe coinvolgere più attivamente i giudici sulla base della logica considerazione che, se il Parlamento è sovrano in forza di una decisione delle courts, queste potrebbero facilmente cambiare idea.

La così definita “sovereignty clause” riflette quindi la natura dualistica del modello costituzionale proprio del Regno Unito in base al quale non è accordato alcuno status speciale ai Trattati: i diritti e i doveri in essi contenuti producono effetti nell’ordinamento interno solo attraverso la promulgazione di un’apposita legge che dia ad essi efficacia, sebbene i Trattati dell’UE e le sentenze delle Corti europee prevedano che talune disposizioni dei Trattati, strumenti giuridici e talune sentenze debbano avere applicazione o effetto diretto all’interno di tutti gli Stati membri.

È importante sottolineare che la Section 18 è una clausola declaratoria di una posizione giuridica esistente: i diritti e le obbligazioni assunti dal Regno Unito al momento dell’ingresso nell’Unione Europea rimangono intatti e non c’è pertanto un’alterazione del preesistente rapporto tra fonte comunitaria e legge inglese. In particolare, non viene meno il principio di supremazia del diritto europeo, sancito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia prima dell’ingresso del Regno Unito nella Comunità Europea (vedi sentenza n. 6/64 Costa v. ENEL); il Parlamento ha accettato questo principio promulgando lo European Communities Act del 1972. Nella sua opinione a proposito del caso R v. Secretary of State for Transport, ex p. Factortame (No. 2), Lord Bridge afferma: “secondo quanto stabilito dalla legge del 1972, è sempre stato chiaro che le courts britanniche, all’esito del giudizio, dovessero ignorare le norme di diritto nazionale che risultassero in contrasto con qualsiasi norma del diritto comunitario direttamente applicabile; ugualmente, quando le decisioni della Corte di Giustizia hanno riguardato settori della legislazione britannica, il Parlamento ha sempre lealmente accettato l’obbligo di apportare modifiche rapide e appropriate”.

Queste affermazioni evidenziano i limiti intrinseci della clausola 18 di fronte a due diverse rivendicazioni di sovranità, una nazionale e l’altra sovranazionale.

In realtà, l’idea di una sovereignty clause nel contesto delle relazioni con l’Unione Europea non è nuova. Una simile proposta fu avanzata durante il processo di approvazione dello European Communities Act 1972. Il Governo di allora si oppose a quest’idea e chiese il rigetto della clausola stessa.

Ora non resta che vedere quali saranno le conseguenze dell’Act nel contesto dell’Unione. Certo è che la diatriba tra Euroscettici più incalliti e Pro-Europeans non è destinata a dissolversi.

ELEONORA CHIERICI

(Londra, 27 luglio 2011)

I regolamenti nello Statuto della Regione Lombardia

1. Lo Statuto della Lombardia è stato uno degli ultimi ad essere approvato e ciò ha permesso agli esperti ed ai consiglieri lombardi di muoversi sulla strada tracciata dalla Consulta. La Commissione speciale per lo Statuto della Lombardia ha iniziato i propri lavori il 27 febbraio 2007 per regalare alla Regione un testo al passo coi tempi che rimpiazzasse quello approvato nel 1971. Dopo circa un anno il Consiglio Regionale lo ha approvato, in seconda lettura, a larga maggioranza.

2. Prima dell’entrata in vigore del nuovo Statuto, l’organizzazione ed il funzionamento della Regione Lombardia erano basati sul testo risalente al 1971. Ai sensi degli artt. 6 e 37 dello Statuto previgente, la potestà regolamentare e quella legislativa erano esercitate dal Consiglio regionale, che non poteva delegarle. Il Presidente della Giunta, invece, promulgava i regolamenti deliberati dal Consiglio (art. 33). In pratica, la potestà regolamentare e quella legislativa erano concentrate in capo al Consiglio. Inoltre, l’iter da seguire per la formazione dei regolamenti era pressoché identico a quello previsto per la formazione delle leggi. L’unica differenza era data dal controllo, che, per i regolamenti, era lo stesso degli atti amministrativi. Non solo. Il regolamento poteva essere impugnato dal Governo per conflitto di attribuzioni e dai privati di fronte al Tar, mentre le leggi regionali erano impugnabili esclusivamente in via incidentale o in via principale di fronte alla Corte costituzionale. Per tali motivi le Regioni hanno sempre privilegiato la legge rispetto al regolamento. Questo tema è stato affrontato anche in seno alla Commissione per lo Statuto lombardo. Gli statuti già approvati dalle altre Regioni sono stati oggetto delle relazioni degli esperti, dalle quali è emersa la preferenza per la soluzione mista, con la suddivisione del potere regolamentare tra i due organi regionali. Solo lo Statuto della Regione Abruzzo ha attribuito la potestà regolamentare esclusivamente al Consiglio regionale lasciando alla Giunta e ad ogni singolo consigliere il potere d’iniziativa. Lo Statuto approvato dalla Regione Puglia, invece, attribuisce alla Giunta il potere regolamentare, nella forma dei regolamenti esecutivi, di attuazione, di integrazione, nonché dei regolamenti delegati dallo Stato (art. 44, c. 1).

Dopo tante discussioni, la Commissione ha trovato una non facile soluzione di equilibrio, che vede, da un lato, l’attribuzione del potere regolamentare alla Giunta e, dall’altro, l’introduzione di alcuni contrappesi, volti a riequilibrare la posizione del Consiglio. In particolare, il parere obbligatorio che deve essere rilasciato dalla Commissione consiliare competente entro sessanta giorni, trascorso il quale s’intende favorevole.

La legge costituzionale n. 1/1999 ha modificato il secondo comma dell’art. 121 Cost. eliminando le parole “e regolamentari” e, per la prima volta, ha distinto tra promulgazione delle leggi ed emanazione dei regolamenti ad opera del Presidente della Regione. Le Regioni avevano interpretato la norma riformata nel senso di un’attribuzione automatica alla Giunta della potestà regolamentare, nonostante i vecchi statuti, fedeli all’art. 121 Cost., assegnassero la competenza al Consiglio. Sul punto si è espresso anche il Tar Lombardia con la sentenza n. 282 del 2002. Secondo i giudici del Tar ambrosiano l’attribuzione diretta della potestà regolamentare alle Giunte “non pare del tutto in linea con le regole che presiedono al sistema delle fonti dell’ordinamento giuridico italiano, fondato, come è noto, sul principio di tassatività delle fonti primarie e per le fonti di rango secondario su quello di legalità”. A distanza di poco più di un anno, il Tar lombardo è intervenuto nuovamente: “Le modifiche apportate all’art. 121 Cost. dalla l. cost. 1/1999, infatti, hanno determinato l’abolizione della riserva di regolamento in capo al Consiglio regionale, ed hanno comportato una riformulazione della norma, la quale induce a ritenere che – a livello regionale – il potere regolamentare possa spettare sia al Consiglio che alla Giunta” (sent. 2385/2003).

Con la sentenza n. 313 del 2003, la Consulta ha rimesso ai nuovi Statuti la scelta relativa alla titolarità del potere regolamentare ripristinando la potestà consiliare.

3. L’art. 32, comma 2, dello Statuto impone agli atti regolamentari di fare sempre “espresso riferimento alla fonte da cui discendono”. In ossequio a tale principio, sono, quindi, esclusi i regolamenti “indipendenti”, che, com’è noto, regolano le materie in cui manchi la disciplina legislativa.

Gli artt. 41 e 42 elencano i regolamenti regionali che possono essere approvati dalla Giunta: a) di esecuzione e di attuazione di leggi regionali; b) di delegificazione; c) delegati; d) attuativi ed esecutivi di atti comunitari:

a) i regolamenti di esecuzione e di attuazione hanno la funzione di attuare e specificare quanto già disposto da una legge regionale;

b) per i regolamenti di delegificazione, secondo il modello di cui all’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, è necessaria una legge di autorizzazione del Consiglio regionale, che stabilisca i principi e le norme generali regolatrici della materia e che disponga l’abrogazione delle disposizioni di legge con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento. Questi regolamenti sono stati al centro del dibattito in seno alla Commissione per lo Statuto. Il prof. D’Andrea ha sollevato qualche perplessità sulla reale esigenza di replicare modelli normativi, che hanno una specifica ragione d’essere a livello statale. Anche il consigliere Muhlbauer ha espresso le sue preoccupazioni temendo la morte del Consiglio con l’introduzione della delegificazione, che avrebbe portato ad un trasferimento del potere legislativo in capo alla Giunta. Queste preoccupazioni erano giustificate visto che, inizialmente, il progetto di Statuto prevedeva una riserva assoluta di legge in materia di diritti civili e sociali: “Per quanto di competenza della Regione” – si leggeva all’art. 39, comma 2 (poi 37, comma 2), del progetto – “la regolazione delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali è riservata in modo assoluto alla legge regionale”. Questa disposizione è stata scritta prendendo spunto dall’art. 117 della Costituzione, nella parte in cui si richiamano i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La riserva di legge è legata a tutta la sfera dei diritti civili e sociali, intesi come i diritti garantiti dal Titolo II (rapporti civili) e dal Titolo III (rapporti etico-sociali) della Costituzione. Una riserva di questo tipo risulterebbe omnicomprensiva e colpirebbe ogni intervento legislativo della Regione poiché ogni sua parte sarebbe riconducibile ai diritti garantiti in Costituzione. In pratica, se la Regione volesse approvare un atto che direttamente o indirettamente incida sul livello delle prestazioni sanitarie erogate dovrebbe, anzi deve, farlo con legge regionale. In questo modo il Consiglio fa amministrazione attraverso un atto legislativo ma che di fatto è amministrativo: è il noto fenomeno delle leggi-provvedimento. In sostanza s’impedirebbe alla Giunta di operare in concreto. Secondo Mangia, la Costituzione prevede già delle riserve di legge su questi diritti, per cui potrebbero emergere dei problemi. Ad es. l’art. 32 Cost. contiene una riserva relativa. Se la riserva regionale fosse interpretata come assoluta si rischierebbe di approvare degli atti conformi allo Statuto, ma che potrebbero non essere conformi all’art. 32 della Costituzione. A tal proposito, nella seduta del 5 marzo 2008 la Commissione ha trovato una soluzione di compromesso inserendo nell’art. 14, comma 1, tra le funzioni del Consiglio regionale, quella di “dettare con legge le norme di carattere generale inerenti alla garanzia dei diritti civili e sociali” e dunque una riserva relativa di legge regionale per questo oggetto. Con questa modifica è cambiata anche la rubrica che non è più riserva statutaria di legge regionale, ma potestà legislativa e regolamentare della Regione. Così viene fatta salva la competenza regionale a dettare con legge norme di carattere generale inerenti la garanzia dei diritti civili e sociali;

c) i regolamenti delegati sono quei regolamenti delegati dallo Stato alle Regioni in materie di sua competenza legislativa esclusiva. L’art. 117, comma 6, Cost., che riconosce allo Stato la facoltà di demandare alle Regioni l’integrazione e l’attuazione di dette leggi, ha ricevuto l’avallo della Consulta, in particolare con la sentenza n. 2 del 2004.

In merito ai regolamenti delegati, lo Statuto della Lombardia prevede una disciplina del tutto peculiare rispetto agli altri Statuti. All’art. 41, comma 3, lo Statuto lombardo stabilisce che tali regolamenti siano adottati dal Consiglio regionale, il quale, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, può attribuire detta potestà alla Giunta, previo parere obbligatorio della Commissione consiliare competente. Come ha affermato Tarli Barbieri, detta previsione apre ad una sorta di “cogestione, potenziale, tra Consiglio e Giunta”. Secondo chi scrive, l’attenzione va posta sul parere della Commissione, al fine di evidenziare una notevole differenza con i regolamenti governativi. L’art. 17 della l. n. 400 del 1988 definisce l’iter da seguire per la loro emanazione facendovi rientrare anche il parere del Consiglio di Stato. Come sottolineato dal prof. Mangia nei lavori preparatori allo Statuto lombardo, la previsione di un parere della Commissione è assolutamente anomala nell’ordinamento italiano perché, di solito, è un organo tecnico che fornisce il parere affinché non sia politico, in quanto il regolamento per essere tale deve essere espressione della discrezionalità amministrativa. Non è un unicum nel panorama giuridico italiano. In merito all’adozione dei decreti legislativi, l’art. 14, comma 4, della l. n. 400 del 1988 prevede che qualora il termine previsto per l’esercizio della delega ecceda i due anni, il Governo sia tenuto a richiedere il parere delle Camere, che è espresso entro sessanta giorni dalle Commissioni permanenti competenti per materia. Dopodiché il Governo esamina il parere e lo ritrasmette, con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, alle Commissioni per il parere definitivo. Infine, non bisogna confondere i regolamenti delegati con quelli esecutivi. Questo tema è stato affrontato anche dalla Commissione speciale per lo Statuto della Regione Lombardia. Infatti, come emerge dalla lettura dei verbali, D’Andrea ha sottolineato che la differenziazione fra regolamenti delegati dallo Stato alla Regione e regolamenti esecutivi spiega la diversa ripartizione di competenza: gli uni al Consiglio, gli altri alla Giunta. I regolamenti provenienti dallo Stato “più importanti” di quelli che spettano alla Giunta;

d) per quanto riguarda la trasposizione del diritto dell'Unione Europea nell'ordinamento interno, la Regione Lombardia può adottare i regolamenti di attuazione ed esecuzione di atti dell'UE, nelle materie di sua competenza, al fine di dar seguito agli obblighi che discendono dall'appartenenza dell'Italia all'UE In seno alla Commissione per lo Statuto si è avuto un acceso dibattito anche in materia di politiche comunitarie (rectius: dell’Unione Europea). La riforma del titolo V, la Legge La Loggia (2003) e la Legge Buttiglione (2005) hanno innovato sensibilmente la disciplina. La riforma costituzionale ha ampliato la competenza delle Regioni prevedendo che, nelle materie di loro competenza, queste partecipino alla formazione degli atti normativi dell’Unione e siano competenti in ordine alla loro attuazione, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge statale (art. 117, comma 5, Cost.).

Tutto ciò ha inciso anche sullo Statuto della Lombardia. Infatti, l’art. 39, comma 1, stabilisce che “la Regione adegua il proprio ordinamento a quello comunitario anche attraverso apposita legge regionale, con la quale si provvede a dare diretta attuazione alla normativa comunitaria. La legge dispone inoltre che all’attuazione si possa provvedere nell’ambito dei principi da essa determinati con regolamenti regionali, indicando altresì gli atti normativi comunitari da attuare per via amministrativa”.

Alla fine la Commissione ha optato per la legge comunitaria regionale come disciplinata dall’art 39, quindi, attribuendo al Consiglio Regionale il compito di recepire la normativa europea. Il secondo comma di detto articolo, però, apre alla Giunta Regionale; ivi, infatti, si stabilisce: “La legge dispone inoltre che all’attuazione si possa provvedere nell’ambito dei principi da essa determinati con regolamenti regionali, indicando altresì gli atti normativi comunitari da attuare per via amministrativa”.

NICOLA PISCIAVINO

Proposta di modifiche allo Statuto della Regione Abruzzo

Martedi 19 luglio 2011 il Consiglio regionale abruzzese discuterà le seguenti modifiche statutarie:

consigliere proponente SOSPIRI

Indice

Art. 1 (Modifica dell'articolo 17, comma 1, dello Statuto)

Art. 2 (Sostituzione dell'articolo 20, comma 1, dello Statuto)

Art. 3 (Modifica dell'articolo 21, comma 2, dello Statuto)

Art. 4 (Modifica dell'articolo 29, comma 4, dello Statuto)

Art. 5 (Sostituzione dell'articolo 33, comma 2, dello Statuto)

Art. 6 (Modifica dell'articolo 39, comma 2, dello Statuto)

Art. 7 (Sostituzione dell'articolo 40 dello Statuto)

Art. 8 (Sostituzione dell'articolo 85, comma 2, dello Statuto)

Art. 9 (Sostituzione dell'articolo 86 dello Statuto)

Art. 1

(Modifica dell'articolo 17, comma 1, dello Statuto)

1. Al comma 1 dell'articolo 17 dello Statuto le parole "una settimana" sono sostituite dalle seguenti: "dieci giorni".

Art. 2

(Sostituzione dell'articolo 20, comma 1, dello Statuto)

1. Il comma 1 dell'articolo 20 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"1. Il Consiglio ha autonomia organizzativa, amministrativa, contabile e patrimoniale, che esercita a norma dello Statuto, delle leggi e dei regolamenti adottati sulla base dei principi fissati dalla legge.".

Art. 3

(Modifica dell'articolo 21, comma 2, dello Statuto)

1. Al comma 2 dell'articolo 21 dello Statuto sono aggiunte, in fine, le parole: "sulla base dei principi fissati dalla legge".

Art. 4

(Modifica dell'articolo 29, comma 4, dello Statuto)

1. Al comma 4 dell'articolo 29 dello Statuto sono aggiunte, in fine, le parole "secondo i casi e le modalità disciplinati dal Regolamento".

Art. 5

(Sostituzione dell'articolo 33, comma 2, dello Statuto)

1. Il comma 2 dell'articolo 33 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"2. Il procedimento redigente non può essere utilizzato per l'esame dei progetti di legge relativi alla modifica dello Statuto, alla legge elettorale, alla legge comunitaria regionale, alla legge di approvazione del bilancio, del rendiconto e alla legge finanziaria.".

Art. 6

(Modifica dell'articolo 39, comma 2, dello Statuto)

1. Al comma 2 dell'articolo 39 dello Statuto le parole "la promulgazione" sono sostituite dalle seguenti: "l'emanazione".

Art. 7

(Sostituzione dell'articolo 40 dello Statuto)

1. L'articolo 40 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"Art. 40

La qualità delle norme e i Testi unici

1. I testi normativi della Regione sono improntati a principi di chiarezza e semplicità di formulazione e al rispetto delle regole fissate dalla legge sulla qualità della normazione.

2. La legge di cui al comma 1 può prevedere, per materie determinate ed omogenee, la redazione di Testi unici regionali, fissando termini, principi e criteri direttivi.

3. I Testi unici compilativi sono approvati dal Consiglio con la sola votazione finale.

4. I Testi unici possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso.

5. La legge di cui al comma 1 e i regolamenti interni, del Consiglio e della Giunta, stabiliscono gli obblighi volti a garantire la qualità delle fonti normative e le modalità di formazione, approvazione e mantenimento dei testi unici.".

Art. 8

(Sostituzione dell'articolo 85, comma 2, dello Statuto)

1. Il comma 2 dell'articolo 85 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"2. Il Consiglio regionale ed il Consiglio delle Autonomie locali possono nominare rispettivamente un Componente della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti. In sede di prima attuazione, ove il Consiglio delle Autonomie locali non sia ancora costituito, può provvedere il Presidente del Consiglio regionale su indicazione delle Associazioni rappresentative dei Comuni, delle Province a livello regionale.".

Art. 9

(Sostituzione dell'articolo 86 dello Statuto)

1. L'articolo 86 dello Statuto è sostituito dal seguente:

"Art. 86

L'indizione delle elezioni e l'amministrazione straordinaria della Regione

1. Nel caso in cui lo scioglimento del Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta avvenga per atti contrari alla Costituzione, per gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale l'amministrazione straordinaria della Regione è regolata dal decreto di cui all'art. 126, primo comma, della Costituzione che determina anche i termini per l'indizione delle elezioni.

2. Nei casi di annullamento delle elezioni, la Giunta regionale indice le nuove elezioni entro tre mesi, provvede all'ordinaria amministrazione di propria competenza e agli atti improrogabili da sottoporre a ratifica del nuovo Consiglio.

3. Al di fuori delle ipotesi contemplate dai commi 1 e 2, nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della legislatura:

a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità;

b) le funzioni del Presidente e della Giunta regionale sono prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della Regione limitatamente all'ordinaria amministrazione e agli atti indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e dimissioni volontarie del Presidente della Regione, le sue funzioni sono esercitate dal Vicepresidente.

4. Nei casi di cui al comma 3 le nuove elezioni sono indette entro tre mesi secondo le modalità definite dalla legge elettorale.".

La Regione Abruzzo vuol rivedere il suo Statuto

È trascorso poco più di un decennio da quando il Parlamento italiano ha deciso di modificare il Titolo V della Costituzione, consentendo – tra le altre cose – che le Regioni italiane si dotassero di una nuova forma di governo: il Presidente della Regione, salvo che lo Statuto non disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Una volta eletto, egli procede alla nomina degli assessori. E se la carica di Presidente della Regione viene meno, gli assessori rassegnano le dimissioni e il Consiglio regionale si scioglie.

Questo modello, com’è noto, è stato recepito anche dalla Regione Abruzzo, che nello Statuto riscritto nel 2006 ha deciso di far eleggere il Presidente della Regione direttamente dai cittadini e non più dal Consiglio regionale. È notizia di questi giorni, tuttavia, che il Consiglio regionale abruzzese intenda discutere una proposta di revisione dello Statuto, volta ad introdurre nell’ordinamento regionale la c.d. “questione di fiducia”. Di cosa si tratta?

La questione di fiducia è un istituto tipico del diritto parlamentare, cui il Governo nazionale ricorre ogni qual volta ritenga che l’approvazione di un certo atto da parte del Parlamento sia assolutamente imprescindibile per il proseguimento della propria attività politica: qualora il Parlamento non dovesse approvare l’atto posto in votazione dal Governo, questo si dimetterà. Poiché il ricorso alla questione di fiducia comporta che l’atto debba essere votato senza possibilità di apportarvi modifiche, esso risulta essere, nei fatti, uno strumento decisivo a disposizione dell’Esecutivo, al fine di superare l’ostruzionismo manifestato dalle opposizioni in Parlamento.

Ebbene, la proposta di disciplinare nello Statuto regionale abruzzese la questione di fiducia desta più di una perplessità.

Per quanto concerne la legittimità di una scelta siffatta, è da dire che il significato profondo di questo istituto può essere colto solo a patto di riflettere intorno al tipo di rapporto che in ambito statale corre tra il Governo e il Parlamento. Sul piano nazionale, infatti, il Governo non può svolgere la propria attività senza che abbia prima ottenuto la fiducia di entrambe le Camere. Lo stabilisce la Carta costituzionale all’art. 94. Nel caso della Regione Abruzzo, invece, il Presidente e la Giunta non devono ottenere alcuna fiducia da parte del Consiglio, in quanto la legittimazione all’esercizio dell’attività politica dell’esecutivo regionale promana direttamente dal voto popolare.

L’art. 123 della Costituzione prevede che “ciascuna Regione ha un proprio Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo”. Se si considera, poi, quel che stabilisce in altra sua parte la Costituzione, si scopre che in essa vengono elencati in modo puntuale i casi di cessazione dalla carica del Presidente: approvazione di una mozione di sfiducia, rimozione, impedimento permanente, morte e dimissioni volontarie del Presidente (art. 126).

Si osserverà: ma è la stessa Costituzione che, in modo del tutto singolare, considera tra le cause di cessazione della carica del Presidente l’approvazione di una mozione di sfiducia da parte del Consiglio; seppur implicitamente, essa parrebbe, con ciò, ammettere che il rapporto tra il Presidente e il Consiglio possa, quindi, essere di tipo fiduciario. Nemmeno per sogno; e del resto la stessa Corte costituzionale ha escluso una lettura di questo tipo, quando nel 2006 ha bocciato lo Statuto della Regione Abruzzo, proprio nella parte in cui pretendeva di condizionare l’entrata in carica della Giunta al voto di fiducia espresso dal Consiglio. Allora si dirà: ma anche altre Regioni hanno disciplinato nel proprio Statuto la questione di fiducia. E quando lo hanno fatto, il Governo non ha impugnato, per questa parte, lo Statuto dinanzi alla Corte costituzionale. Certo. Ma questo non toglie che una previsione siffatta potrebbe essere comunque illegittima, posto che se si introducesse la questione di fiducia nello Statuto si andrebbe ad incidere esattamente sulla natura del rapporto che deve correre tra il Presidente e la Giunta, da un lato, e il Consiglio, dall’altro: in tal caso, l’effetto che si ricollegherebbe alla questione di fiducia sarebbe esattamente quello di verificare se tra i due organi della Regione sussista ancora … la fiducia! Il che – per la Regione che avesse optato per l’elezione diretta del Presidente – sarebbe evidentemente un controsenso.

Vero è che anche in assenza di una espressa disciplina della questione di fiducia da parte dello Statuto, al Presidente della Regione non sarebbe comunque impedito di rassegnare le proprie dimissioni qualora il Consiglio non dovesse approvare una legge nel senso da egli voluto. Ma è pur vero che in questa evenienza si ricadrebbe nell’ipotesi di “dimissioni volontarie” già considerata dall’art. 126 della Costituzione.

A queste perplessità, altre, tuttavia, se ne aggiungono. Sottrarre al Consiglio la funzione di rappresentanza della comunità regionale e concentrarla nelle mani del solo Presidente espone, infatti, la Regione al rischio paradossale di versare in una situazione di subalternità rispetto alle decisioni assunte dal Governo nazionale. Taluni commentatori hanno, in verità, sottolineato come, a seguito dell’entrata in vigore della riforma costituzionale, il rafforzamento della posizione del Presidente della Regione abbia di fatto inciso sulle relazioni intrattenute con gli organi dello Stato centrale. Secondo questa opinione, il Presidente della Regione, forte dell’investitura popolare, si ergerebbe a principale difensore dei peculiari interessi che emergerebbero dalla comunità regionale; per questo – si è concluso – egli esprimerebbe un maggior grado di indipendenza rispetto alle posizioni assunte dal Governo nazionale. In tal senso andrebbero, ad esempio, lette le vicende che hanno portato i Governatori del Piemonte e del Veneto ad opporsi alla distribuzione sul proprio territorio di alcuni farmaci abortivi. Ora, può darsi che in questa opinione vi sia molto di vero; pur tuttavia ritengo che un epilogo di questo tipo si colleghi più ad una valutazione soggettiva, che ad una serie di circostanze obiettive. Per le ragioni più disparate, non si può, infatti, escludere che un Presidente e la sua maggioranza possano ritenere più conveniente assumere una posizione remissiva ed accettare di buon grado quanto chiesto o anche solo desiderato dal Governo nazionale. Le modalità sarebbero le più disparate: essi potrebbero decidere di non impugnare una legge dello Stato dinanzi alla Corte costituzionale, quando questa leda in modo manifesto una competenza della Regione; escludere di resistere in giudizio, quando sia il Governo ad impugnare una legge della Regione dinanzi alla Corte; ritenere di dover sottoporre all’approvazione del Consiglio una legge ideata e scritta per i cittadini della Regione direttamente dal Governo, com’è accaduto per l’Abruzzo con la legge sul petrolio e come forse accadrà con la legge sul servizio idrico integrato: in entrambi i casi, infatti, il Governo nazionale ha condizionato il ritiro del ricorso di legittimità costituzionale all’approvazione da parte del Consiglio di un testo di legge, elaborato direttamente a Roma.

Ora, si provi a pensare a quel che accadrebbe se si introducesse nello Statuto della Regione la questione di fiducia: il Consiglio regionale approverebbe una legge; il Governo la impugnerebbe, promettendo, tuttavia, di rinunciare al ricorso qualora la Regione approvasse una legge scritta direttamente a Palazzo Chigi. Quindi la Giunta presenterebbe al Consiglio regionale un nuovo disegno di legge, corrispondente in tutto e per tutto a quella voluta dal Governo. E su di esso porrebbe la questione di fiducia. A quel punto, il Consiglio regionale si troverebbe a dover approvare quel testo senza possibilità di introdurre emendamenti: prendere o lasciare. Nel caso in cui la proposta non fosse approvata, il Presidente e gli assessori sarebbero costretti a dimettersi e i consiglieri tornerebbero a casa.

ENZO DI SALVATORE

(28 giugno 2011)